Waarom we in de praktijk niet te veel mogen verwachten van een planbatenheffing

Als we alle onderzoeken, beleidsstudies en politieke voornemens serieus nemen, komt er een wettelijke planbatenregeling aan: een wettelijke regeling om (een deel van) de waardestijging van grond door (en bij) bestemmingswijziging te belasten. Wanneer we een fervent voorstander, hoogleraar Erwin van der Krabben, mogen geloven leidt dat tot een opbrengst van een miljard euro per jaar of zelfs meer.

Ik waag te betwijfelen of een planbatenheffing als de kip met gouden eieren gezien moet worden. Ik doe dat weliswaar met enige aarzeling, gezien het leger aan hooggeleerden, adviseurs en beleidsmakers die positief zijn over deze toekomstige heffing. Maar toch, ik wil graag drie punten noemen die naar mijn mening bezwaarlijk, risicovol en vertragend kunnen zijn. Ik ga daarbij uit van de lijn die in het recente rapport van Maarten Allers en Arjen Schep is geschetst, die ingaan op de mogelijke vormgeving van zo’n heffing.

Bezwaar 1: minder aankopen leidt tot op termijn tot minder productie

Stel, de wettelijke regeling voor de planbatenheffing komt er al per 1 januari 2026. Vanaf 2026 zullen grondspeculanten dus geen gronden meer kopen, maar ook ontwikkelaars en bouwers zullen terughoudend zijn, zeker in het begin. Er is immers nog een (harde en zachte) planvoorraad aan gronden bij hen in bezit, die ze eerst te gelde zullen maken. Daardoor lopen ontwikkelaars geen onnodig risico en kunnen ze eerst zien hoe deze regeling in de praktijk uitwerkt.

Dat hoeft geen probleem te zijn om de planvoorraad op peil te houden als bijvoorbeeld gemeenten dan grootschalig gaan aankopen. Alleen zal dat niet gebeuren, want juist in de jaren die voor ons liggen worden gemeenten met financiële problemen geconfronteerd door een lagere uitkering uit het Gemeentefonds (2026 wordt het zogenoemde ‘ravijnjaar’ genoemd).

Nu zijn grondaankopen weliswaar een balansmutatie en financiering moet altijd wel mogelijk zijn, maar dit vergt – los van de financiële risico’s op grondexploitaties – ook capaciteit en expertise bij gemeenten. Juist in het ruimtelijk domein is dat schaars, het is het gebied waar gemeenten het meest op (moeten) inhuren.

Er is een aanzienlijk risico dat de invoering van een planbatenheffing vanaf 2026 leidt tot een terugval in grondaankopen, met een dip in de toekomstige woningbouwproductie over tien jaar als gevolg. En een dip in de gemeentelijke grondexploitaties met oplopende plankosten. Overigens is er in dit geval geen sprake van opbrengsten uit planbatenheffing, maar van mogelijke winsten uit grondexploitaties.

In het rapport van Allers en Schep wordt ook nog de mogelijkheid van een overgangsregeling geschetst voor reeds aangekochte gronden, die zal de onzekerheid voor ontwikkelaars/bouwers niet verminderen. Ook nu al kan de discussie over deze regeling natuurlijk haar schaduw vooruitwerpen en mogelijke aankopen van gronden belemmeren zolang er onzekerheid bestaat of en hoe een dergelijke regeling er zal komen.

Bezwaar 2: voor ontwikkelaars/bouwers is niet in te schatten hoe hoog de gemeentelijke heffing uitpakt

Stel, een ontwikkelaar/bouwer durft het wel aan en koopt – na even de kat uit de boom te hebben gekeken – toch in 2028 gronden aan. Laten we uitgaan van landbouwgronden, want daar is de sprong in waardestijging (en dus de potentiële opbrengst van de planbatenheffing) het grootst. Vervolgens volgt planontwikkeling; schetsen, rekenen, overleggen, participatie, onderzoeken, procedures, et cetera. Dat duurt – ook al willen we dat allemaal sneller – toch snel 7 tot 10 jaar tot de vaststelling (of wijziging) van het omgevingsplan. Laten we zeggen dat die er na 7 jaar komt, dus in 2035.

Dan moet op dat moment de waardesprong van de grondwaarde worden vastgesteld om de planbatenheffing te kunnen bepalen. Dat moet, ook volgens Allers en Schep, op residuele basis gebeuren. Dat lijkt vaak een objectieve waardevaststelling, maar dat is het geenszins. Die residuele waardebepaling gaat uit van aannames, veronderstellingen en kengetallen. In mijn eigen praktijk in gebiedsontwikkeling heb ik vaak meerdere taxaties gezien van eenzelfde plan met verschillende uitkomsten.

De planbatenheffing wordt bepaald op basis van het verschil tussen de oorspronkelijke en de huidige grondwaarde na bestemmingswijzing. Dat betekent allereerst een waarde vaststellen voor de aangekochte grond op basis van de zogenoemde comparatieve methode. Dus wat kost landbouwgrond in 2035 (met het risico dat die schaarser en dus duurder is geworden dan in 2028)? Als we dat hebben gedaan, moeten we de grondwaarde vaststellen in de nieuwe situatie. Dat betekent het bepalen van de Vrij-op-Naam waardes van de woningen minus de bouwkosten (en bijkomende kosten en BTW).

Daarvoor is allereerst overeenstemming nodig over aantallen, differentiatie van woningen, percentage bebouwbaar, kwaliteit openbare ruimte, groen, water, et cetera. Dit alles moet landen in het omgevingsplan. In het omgevingsplan wordt echter alleen van bepaalde categorieën woningen uitgegaan; sociaal, betaalbaar, duur. De exacte verkoopprijzen van de woningen moeten dan nog bepaald worden.

Voor het vaststellen van de VON-prijzen kijken we naar de bestaande woningvoorraad en naar de omvang van de kavel, de woning en de kwaliteit. Dat is niet altijd te vergelijken met een bestaande woning; de nieuwe woning vergt minder onderhoud, heeft wellicht een ander energielabel, maar ook andere parkeerruimtes, meer of minder groen, een andere locatie en andere afstanden tot voorzieningen. Een ‘objectief’ vergelijkbare bestaande woning is nooit exact te vinden, dus de bepaling van de VON-prijzen heeft altijd een bepaalde marge. Bovendien moet de waardebepaling nú plaatsvinden (er mag niet getaxeerd worden naar een toekomstige waarde), terwijl de woning pas over pakweg drie jaar wordt opgeleverd. Kortom, er ontstaat hier op meerdere vlakken ruimte voor verschillende interpretaties en dus discussie en mogelijk juridische procedures.

En ook de bouwkosten zijn voor discussie vatbaar, want daarbij moeten we rekening houden met wat materiaal- en loonkosten zijn en ook rekening houden met bijkomende kosten, winst en risico, rente, algemene kosten, plankosten, leges, et cetera. Wat vinden we eigenlijk een redelijke winstmarge voor een bouwer? En als er ook een ontwikkelaar bij zit, moeten we dan rekening houden met een extra kostenpost voor winst, risico en gemaakte kosten van die ontwikkelaar? Kortom, ook deze post is voor discussie vatbaar.

De residuele grondwaarde bestaat uit de VON-opbrengst minus de bouwkosten (plus de andere eerdergenoemde kosten) maar is dus per definitie voor discussie, onderhandeling én juridische procedures vatbaar. Dat vermelden Allers en Schep overigens ook. Zij pleiten daarom voor een wettelijk minimum van de heffing, met de mogelijkheid dat de gemeenteraad een hoger bedrag vaststelt. Dat maakt het op voorhand voor ontwikkelaars/bouwers nog onvoorspelbaarder. Als we grond willen aankopen, met welk exact bedrag van zo’n planbatenheffing moeten we bij deze gemeente rekening houden? En daarbij is de omvang van de residuele grondwaarde (de onderhandelingsmarge) dus des te belangrijker. Een planbatenheffing in deze vorm leidt onherroepelijk tot vertraging, onderhandeling, extra kosten en juridische procedures.

Bezwaar 3: de planbatenheffing trekt een wissel op de plankosten

Stel, we zijn er uit. De planbatenheffing wordt vastgesteld in 2036. Dat is echter alleen een betalingsverplichting bij realisatie. De heffing wordt alleen betaald als de grond daadwerkelijk tot ontwikkeling komt en pas op dat moment. De waarde zit immers nog in de grond en materialiseert zich pas bij oplevering/verkoop van de woning, hetgeen nog een paar jaar kan duren.

Hoe gaan vervolgens zowel de VON-prijzen als de bouwkosten zich ontwikkelen? Stel, de bouwkosten stijgen harder dan verwacht, dan is de feitelijke grondwaarde – en dus de opbrengst voor de ontwikkelaar/bouwer – lager dan gedacht bij de vaststelling van de planbatenheffing. Dan zou de ontwikkelaar die bouwkosten hebben moeten fixeren op het moment van vaststelling planbaten, maar dat verschuift het risico naar de bouwer.

De ontwikkelaar zal dan dus belang hebben bij het in de markt zetten van de woningen bij een gunstige marktontwikkeling en dus mogelijk wachten met de bouw. Dat was nu juist niet de bedoeling van de planbatenheffing want het ging immers over bevordering van de woningbouw. Een bouwplicht dan maar bij vaststelling van de planbaten? Dat geeft weer extra risico voor de ontwikkelaar/bouwer, met risico op faillissement, kwaliteitsvermindering et cetera. Ook Allers en Schep zien dit risico en stellen als suggestie voor om de omvang van de planbatenheffing te herzien bij aanvraag bouw naar de omstandigheden van dat moment en dan opnieuw de residuele grondwaarde te bepalen. Maar dat draagt het levensgrote risico in zich op een herhaling van discussie over de berekening van de heffing en daarmee op (nieuwe) procedures, kortom: het hele circus begint opnieuw.

We gingen hiervoor uit van vaststelling planbatenheffing in het omgevingsplan in 2036. Stel de aanvraag start bouw is vervolgens in 2038 en daarbij moet opnieuw de omvang van de planbatenheffing worden vastgesteld, dan kunnen we in 2039 op zijn aller vroegst de eerste inkomsten uit de planbatenheffing tegemoetzien. Het betekent dat tijdens het proces er een stoet aan taxateurs, adviseurs en juristen is langs geweest om waarden te bepalen en discussies te beslechten. Kortom: een planbatenheffing trekt een behoorlijke wissel op de plankosten.

Bevordering bouw blijft uit

Conclusie: ik voorzie – met enige schroom – serieuze problemen in de praktische uitwerking van de planbatenheffing, vooral gezien het (subjectieve) karakter van de residuele grondwaardebepaling. Of en hoe een dergelijke heffing nu kan leiden tot bevordering van de woningbouw (want daar ging het rapport van Allers en Schep over) zie ik nog niet helemaal voor mij. En evenmin hoe hoogleraar Van der Krabben tot een opbrengst van meer dan 1 miljard euro per jaar komt uit de planbatenheffing. Wat het ook wordt, eerder dan 2040 gaat dit niets opleveren behalve vertraging en extra kosten.