Waarom we volgens Mariana Mazzucato groot moeten denken om grote problemen op te lossen

Missie-gedreven innovatie, nodig om dé grote opgaven van onze tijd op te lossen, vergt een actieve overheid, die het verschil in schaal kan maken en tegelijkertijd voeling met experimenten van bedrijven en consumenten heeft en dat kan coördineren. Dit vergt volgens econoom Mariana Mazzucato een heroriëntatie van ons huidige kapitalistische systeem. Het huidige innovatieve bedrijfsleven lijkt, hoewel dynamisch, nog niet klaar voor de missie-schaal. En ook de actieve overheid is nog niet in een ideale vorm. Hoe de kloof te overbruggen?

Actieve overheid

Het nieuwe boek van Mariana Mazzucato, Mission Economy – A Moonshot Guide to Changing Capitalism is indrukwekkend en urgent. Het benoemt feilloos de wicked problems in economische- en gebiedsontwikkeling: hoe om te gaan met de digitale tweedeling in de maatschappij, hoe mobiliteit in steden te borgen, hoe klimaatneutrale en smart cities te maken, hoe overtuigend watermanagement vorm te geven, hoe voedselschaarste tegen te gaan, hoe gezondheid wijd verbreid te maken, hoe werk te creëren ondanks of met de toenemende automatisering, hoe veiligheid te garanderen, hoe gemeenschapszin in steden te versterken?

17 sustainable development goals heeft de VN onderscheiden, 20 missies onderscheidt de Europese Unie (waarvan de Green Deal de grootste is), 8 sleuteltechnologieën en 10 topsectoren staan centraal in ons nationale Groeifonds en onze regionale Groeiagenda’s, vijf missies werkt Mazzucato uit in haar boek (klimaatverandering, de wateropgave, de toekomst van mobiliteit, gezond ouder worden en de digitale tweedeling). Het zijn veel opgaven, soms overlappen ze, maar ze kennen geen vast recept voor betaalbare ontwikkeling want dan hadden we het allemaal al gehad. Ze vergen alle investeringen, identificatie van bestaande versus nieuwe belangen, veel innovatie, organisatie, communicatie, en bovenal regie.

Het probleem dat Mazzucato opmerkt is dat er ondanks de vele visies en oproepen tot verandering in onze maatschappij, weinig echt verandert. Uit een recent onderzoek van de Erasmus Universiteit en Smartport naar innovatievermogen in de Rotterdamse haven komt bijvoorbeeld naar voren dat bedrijven vooral incrementeel vernieuwen en niet radicaal, en dat innovaties in bedrijven en sectoren (nog) niet optellen tot de missies die wel degelijk door iedereen, privaat en publiek, onderkend worden. Het is ook onderdeel van het innovatieproces om vernieuwing zo optimaal mogelijk in en toe te passen, dus daar is ook niets mis mee. Op onderdelen als energie en navigatie loopt de Rotterdamse haven wel degelijk voorop, voor andere technologieën blijkt een afhankelijkheid van ontwikkelingen elders.

Maar om de missies te verwezenlijken is meer nodig – vooral een actieve overheid, aldus Mazzucato. Als private partijen niet kunnen of willen opschalen, moet de overheid dat doen. Dat werkte met de moonshot van de Apollo in 1969, een megaproject waarvan niemand in die tijd de uiteindelijke voordelen kon bevroeden. Van toegepaste IT en navigatietechnologie tot isolatietechniek, LED-verlichting, waterpurificatie, atletische kleding, solar-technologie en voedselhoudbaarheid.

Een kosten-baten analyse had van tevoren nooit deze voordelen kunnen inschatten; er is een risico-nemende overheid nodig om dit te bewerkstelligen, wel degelijk in samenwerking met bedrijven en sectoren die op al die onderdelen efficiënt en innovatief aan het geheel bijdragen. Uiteindelijk zijn de welvaartsbaten veel groter dan de (astronomische) kosten, maak Mazzucato aannemelijk.

Brede welvaart

We komen nu al snel bij een belangrijk punt in Mazzucato’s redenering – niet voor niets de ondertitel van het boek – namelijk dat er een andere vorm van kapitalisme nodig is in de nabije toekomst om missies waar te kunnen maken. Het oude economische model voldoet volgens haar niet meer. Die oude theorie die op de korrel wordt genomen heet de Market Failure Theory (MFT), en gaat ervan uit dat markten voor goederen en diensten altijd efficiënter werken dan overheden, dat bedrijven en mensen streven naar nutsmaximalisatie, dat schaarste is geprijsd, en dat overheden alleen een rol hebben bij marktfalen. Beslissingen van individuele producenten en consumenten leiden tot onbedoelde bijeffecten die niet goed zijn geprijsd; dit kan zowel negatief (congestie, vervuiling) als positief (clusters, schaal- en leereffecten) uitwerken.

De negatieve externe effecten moet de overheid volgens deze theorie tegengaan, de positieve stimuleren. De overheid verzorgt dan wat de private sector zelf niet kan. Er komen problemen om de hoek kijken bij een moderne interpretatie van de theorie. Wat is precies marktfalen? Wat zijn nut, waardering en beprijsde schaarste als het gaat om belangrijke aspecten van de huidige en toekomstige brede welvaart zoals veiligheid, gezondheid, woonomgeving en geluk? Hoe tellen vermogen, inkomen en consumptie apart en gezamenlijk mee in marktanalyses – tellen ze wellicht dubbel in het systeem? Wat zijn persoonsgebonden en wat zijn context (plaats, sector, huishouden) effecten van markten, zijn ze wel goed te scheiden – belangrijk voor het type beleid dat wordt ingezet. Er is ook nog overheidsfalen. En ja – missies worden wel gesteld en breed omarmd maar niet gehaald.

Doorbreken van mythes

Mazzucato stelt dan ook voor om af te rekenen met 5 mythes die voortkomen uit deze oude theorie, om zo te komen tot een nieuw handelingsperspectief.

Mythe 1: Het bedrijfsleven creëert waarde en neemt risico’s, overheden faciliteren een zo goed mogelijke context. Overheden missen hierdoor het vertrouwen en de capaciteit om zelf als marktpartij te kunnen opereren, en dat is wel nodig voor missies, aldus het boek.

Mythe 2: de rol van de overheid is het oplossen van negatieve externe effecten. De overheid kan veel meer dan dat, aldus Mazzucato. Het zit bedrijven dan niet in de weg; het lokt juist de goede private investeringen uit. Wie anders kan de opschaling maken?

Mythe 3: overheidsinvesteringen moeten beoordeeld worden als bedrijfsmatige investeringen. De value-for-money maatschappelijke kosten-baten analyse (MKBA) wordt hier ter discussie gesteld. Ideële doelstellingen en missies laten zich volgens Mazzucato niet in MKBA termen vatten.

Mythe 4: de overheid kan het beste taken uitbesteden aan bedrijven. Maar dit leidt tot geringere verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van de overheid, dus die kan de touwtjes beter zelf in de hand houden.

Mythe 5: de overheid moet geen keuzes maken met wie ze in zee gaat in grote projecten. Dat moet ze volgens het boek juist wel doen – picking winners hoort bij de taak van de overheid om missies gedaan te krijgen.

Een nieuw kapitalistisch model, met meer sturingskracht van de overheid, wordt vervolgens toegepast op klimaatverandering, de wateropgave, de toekomst van mobiliteit, gezonder veroudering en de digitale tweedeling. Sleutel bij de nieuwe aanpak is dan dat uitgegaan wordt van collectieve actie en waardecreatie, door publieke en private partijen in samenhang, met risicovolle experimenten waarvan geleerd wordt, met partnerschappen voor de lange termijn. Het blijft allemaal wat abstract, maar het idee is geplant.

Te brede missies

Het leest zeer aanstekelijk, dat afrekenen met de mythes en het vervolgens fris en gezamenlijk oppakken van grote opgaven. Er kleeft wel degelijk een aantal bezwaren aan.

De missies zijn stuk voor stuk wel erg breed. Neem de Sustainable Development Goals (SDG’s). Geen honger, smart cities, rechtvaardige inkomens, kansen voor iedereen, water en voedsel zekerheid. Er ontbreken meer concrete doelstellingen die opbouwen naar deze grote missies, en die wel voor individuele bedrijven en overheden behapbaar zijn. Aan de andere kant kunnen te vaak kleine deelprojecten worden geschaard onder de grote noemer van één van de breed gedefinieerde SDG’s. Een nieuw fietspad past naadloos in bereikbare en duurzame lokale ontwikkeling.

De missies zijn zo breed dat ze onderhand inflatiegevoelig zijn geworden. Zijn er ook niet te veel moonshots in veel landen en regio’s, en hoe binnen de groep van 30+ missies een prioritering te maken? Zijn dan toch weer selectiecriteria nuttig (zoals MKBA) waarin woningbouw, schaarse ruimte, lokale arbeidsmarkt matching en regionale innovatie ecosystemen komen bovendrijven, terwijl het missie-denken juist gericht is op de nog langere termijnopgaven?

Het boek maakt ook een karikatuur van het MFT economische model van kapitalisme. Want economie gaat over waardering, en het is niet zo dat zaken als veiligheid, onderwijs, gezondheid, duurzaamheid en geluk niet gewaardeerd worden door bedrijven en mensen. Sterker, economie als discipline richt zich steeds meer op schaarste-vraagstukken juist naar deze brede welvaartsaspecten. Monetariseren van effecten is niet altijd even gemakkelijk en wellicht ook niet even zinnig, en een volledige MKBA is moeilijk vol te houden bij de grote opgaven. Maar er is wel degelijk vooruitgang in onderzoek, met studies naar de waardering van geluk door mensen in steden en regio’s, en naar de waardering van open ruimte, esthetiek, veiligheid en bereikbaarheid. De economische wetenschap kijkt verder dan de ‘enge’ welvaartstheorie, inclusief de rol van de overheid.

Dat leidt ook tot de vraag wie de overheid nu eigenlijk is die Mazzucato bedoelt. Aan de ene kant moet die groot en breed en slim genoeg zijn om de schaalvoordelen en de visie te realiseren die bedrijven en mensen niet hebben. Aan de andere kant wordt gemikt op collectieve actie, langdurige samenwerking, en participatie van bedrijven en consumenten in experimenten. Schaal en scope zijn beide nodig, en dat vergt veel van een (nationale, regionale of lokale) overheid, zeker omdat ze momenteel nog niet is georganiseerd in zo’n vorm. Bedrijven en overheden zijn beide zoekende naar experimenten die werken en hun rol daarin, ze moeten vooral samen leren.

Onder innovatiewetenschappers speelt een heftige discussie. Experimenten, entrepreneurial discovery, evolutionaire en pad-afhankelijke ontwikkeling, open innovatie: vernieuwing komt op veel plekken, bottom-up en vaak incrementeel tot stand. Innovatie gaat ook om toepassing en acceptatie, en daar zijn grotere partijen voor nodig, zoals multinationals en overheden. Groeiagenda’s zijn erop gebouwd. Kunnen we ons nog permitteren om sceptisch te zijn over de focus, het aantal en de plekken van missies? Hoe het missie-denken en het incrementele innovatie-denken bij elkaar komen tot een werkbaar geheel is nu de opgave. Het boek van Mariana Mazzucato zet ons hard aan het denken en hopelijk ook aan het werk. Laten we proberen te voorkomen dat ze in haar volgende boek wederom zal opmerken dat er ondanks de vele visies en oproepen tot verandering, weinig echt verandert.