Waarom wetenschap rond gebiedsontwikkeling een kwestie is van balans

Als een wetenschapper de moeite heeft genomen om de theorievorming rond grootschalige stedelijke ontwikkelingsprojecten in kaart te brengen is het bij de Leerstoel Gebiedsontwikkeling opletten geblazen. Niet vaak wordt er gepoogd een meta-analyse te maken van hoe we in de internationale wetenschap nadenken over urban development projects, ofwel UDPs. “Ik zie UDP's als grootschalige transformaties van stedelijk gebied door middel van vastgoedontwikkelingsprojecten, vaak uitgevoerd door een samenwerkingsvorm tussen de publieke en de private sector,” schrijft de Chinees-Amerikaanse onderzoeker Minjee Kim in de inleiding van haar studie.

Ze bracht alle artikelen in kaart die tussen 2000 en 2020 zijn verschenen over hoe UDPs werken en over welke krachten bepalend zijn voor hun ruimtelijke en – vooral – hun maatschappelijke uitkomsten. Haar analyse, die zich weliswaar beperkt tot Amerikaanse, Britse en West-Europese (waaronder Nederlandse) studies, blijkt zeer de moeite waard.

Drie scholen

Studies naar grote stedelijke ontwikkelingsprojecten gaan lang niet altijd over gebiedsontwikkeling. Dat komt omdat er grofweg drie manieren zijn om deze projecten te duiden. De eerste school ziet stedelijke projecten niet zozeer als een sturingsopgave, maar primair als een logisch gevolg van structurele krachten die onze maatschappij overheersen. Wetenschappers van deze kritische school wijzen op de aard van ons kapitalistische systeem, waarbinnen goederen zoals woningen naast een gebruikswaarde ook een ruilwaarde krijgen.

De hieruit voortvloeiende ‘commodificatie’ van stedelijke ruimte is onontkoombaar, hetgeen leidt tot vormen van ‘neoliberale verstedelijking’ en (onder andere) privatisering van publieke ruimte. Dit proces is lucratief en wordt daarom al snel een dominante logica onder de stedelijke elite, waaronder bestuurders, investeerders, bedrijfseigenaren. Grote stedelijke projecten worden hun paradepaardjes.

Grote (ontwikkel)risico’s

De analyse van dit kritische kamp is doordacht en diepgravend. Het wijst ons erop dat vastgoed en infrastructuur welkome opslagdepots zijn van overtollig kapitaal in ons systeem. Dit geld is constant op zoek naar plekken waar (meer) rendement geoogst kan worden. Stadsbesturen worden ‘ondernemend’ wanneer zij ertoe worden overgehaald om publieke grond, voorzieningen of gebruiksruimte om te zetten in private handelswaar.

Zo ontstaan er volgens deze school gebieden waarbinnen de stedelijke elite zich exclusief het recht verwerft om de waarde van plekken te extraheren. Projecten die hiertoe dienen, worden dikwijls gekenmerkt door verregaande publiek-private samenwerking. En vaak treft men een overheid die bereid is grote (ontwikkel)risico’s op zich te nemen - alles om maar de gunst van investeerders te winnen.

Machtspolitiek

Waar stedelijke projecten binnen de kritische school worden gezien als een logisch gevolg van kapitalistische drijfveren, vindt een tweede groep wetenschappers dit perspectief te ongenuanceerd. Naast de gebouwde uitkomsten bestudeert deze tweede school de machtspolitiek rondom stedelijke projecten en wijst erop dat er ook nog zoiets is als politieke wil. Politieke besluitvorming buigt niet zonder meer voor de ‘hegemonie’ van de neoliberale agenda. Er vindt altijd een zekere onderhandeling plaats.

Stedelijke ‘regimes’, ofwel de netwerken rond beslissers in steden, zijn groot en pluralistisch, zo betogen onderzoekers uit de politieke school . Het beeld van een kleine elite die eensgezind en klakkeloos optreedt in lijn met kapitalistische ideeën biedt volgens hen niet voor iedere situatie een verklaring. Zij wijzen met name op situaties waarin regimes vooruitstrevende allianties en projecten aangaan die niet de macht van het grootkapitaal, maar vooral de eigen sociale, financiële en politieke positie versterken.

Pragmatisme

En dan is er nog een derde school van wetenschappers. Zij vragen zich af: wat zijn de praktische implicaties van de theorievorming in de kritische en politieke wetenschap rond grootschalige stedelijke projecten? In het overzichtsartikel van Kim worden zij geschaard onder de 'pragmatische' school. Waar de analyse van de kritische school onontkoombaar leidt tot een oproep voor revolutie en de politieke school vooral een lans breekt voor progressief beleid, is de aanpak van de pragmatisten – in de filosofische zin des woords – strategischer van aard. Zij erkennen de nukken en soms overweldigende kracht van kapitaal. Tegelijkertijd stellen zij vast dat de verstedelijking in de landen en regio’s binnen dat systeem een grote variëteit kent en hier en daar toch zeer fraaie resultaten boekt. Uiteindelijk zitten menselijke actoren aan de knoppen van grote stedelijke projecten, benadrukken zij. Het systeem is sterk, maar niet allesoverheersend.

Universele waarden als rechtvaardigheid en gelijkheid bepalen de meetlat waarlangs de pragmatische school grote stedelijke projecten beoordeelt. Deze benadering is praktijkgericht, want het wakkert bij onderzoekers een gevoel aan voor context. De invulling van universele waarden is immers een tijd- en plaatsgebonden kwestie. Vergelijkingen tussen steden, regio’s en landen of tussen verschillende tijdvakken moeten daarom zorgvuldig worden gemaakt.

Onderzoek naar stedelijke projecten wordt hierdoor – in vergelijking tot de bijvoorbeeld de kritische school – praktisch relevanter. Het analyseert de handelingen van actoren in hun institutionele omgeving en focust op hoe het komt dat projecten erin slagen (of juist falen) om rechtvaardige uitkomsten te boeken en menselijke gelijkheid te bevorderen. Het aanwijzen van ‘kritieke momenten’ of ‘nieuwe compromissen’ tussen actoren rond stedelijke projecten is hierbij een essentiële taak.

Sturingsvorm

De wetenschappelijke artikelen over stedelijke projecten van de afgelopen 20 jaar zijn lang niet allemaal over de besproken drie scholen te verdelen. De interesse van onderzoekers loopt nu eenmaal flink uiteen en dat leidt tot allerlei zijpaden en/of overlap in de benadering, methode en focus van studies. Daarnaast zijn er natuurlijk ook nog tal van boeken geschreven over de totstandkoming van projecten en patronen van verstedelijking. Deze heeft Kim in haar artikel buiten beschouwing moeten laten.

Wat opvalt is dat, hoewel kritische en politieke perspectieven in de wetenschap nog steeds dominant zijn, de pragmatische benadering de laatste tijd aan belang lijkt te winnen. Dit wordt gevoed door een behoefte om wetenschap en praktijk dichter op elkaar te betrekken en met gedegen onderzoek de processen en uitkomsten van projecten te verbeteren. Onderzoek naar gebiedsontwikkeling, dat als empirisch object het beste begrepen kan worden als een sturingsvorm die van elkaar afhankelijke actoren aan een gemeenschappelijke opgave bindt, is daarom goed in de pragmatische school te plaatsen. Dat verklaart ook onmiddellijk waarom de wetenschap rond deze — vaak, maar zeker niet uitsluitend — op stedelijke projecten gerichte bezigheid vanuit de eigen gelederen op kritiek kan rekenen.

Balans

Wat leert ons dit alles over de wetenschap rond gebiedsontwikkeling zoals die ook in Nederland wordt bedreven? Zij stelt zich niet ten doel het systeem van buitenaf te bekritiseren en omver te werpen, zoals in de kritische school. Waar het van binnenuit analyseren en ‘incrementeel’ helpen verbeteren van de praktijk volgens critici op zijn best leidt tot versterking van de status quo, kom je volgens pragmatisten juist door die houding in de werkelijkheid geen stap verder.

Met rechtvaardigheid en gelijkheid als fundamentele waarden — waarvan duurzame, inclusieve of betaalbare doelen direct zijn afgeleid — legt de wetenschap rond gebiedsontwikkeling de lat voor actoren en instituties wel degelijk graag steeds iets hoger. Hoe hoog de lat gelegd kan worden is echter een kwestie van balans: te hoog, en niemand gelooft er meer in. Te laag, en niemand ziet de uitdaging. Het ontdekken van die balans is een rusteloze zoektocht tussen wetenschap en praktijk. Een zoektocht die alleen in samenspraak en dialoog kan worden afgelegd.