Wat is de taak van gebiedsontwikkelaars voor vluchtelingen?

Perspectieven op vluchtelingenintegratie in gebiedsontwikkeling

Drie en een half jaar geleden zocht plotseling een groot aantal migranten, voornamelijk uit Syrië, asiel in Nederland. Hierdoor laaide het maatschappelijk debat over de huisvesting van vluchtelingen flink op. In ruimtelijke sectoren, waaronder gebiedsontwikkeling, worstelden professionals met de vraag ‘moeten ook wij hier ook iets mee?’ En zo ja, wat dan?

Op creatieve manieren experimenteerden actieve burgers, bedrijven en woningcorporaties om de integratie van vluchtelingen te stimuleren. Toen de vluchtelingenstroom in grootte afnam, nam ook de aandacht voor het onderwerp af. Toch is de opgave vandaag de dag niet minder van belang, blijkt uit CBS-cijfers. In 2016 en 2017 werden jaarlijks ongeveer 30 duizend asielaanvragen gedaan, en ook 2018 lijkt uit te gaan komen op dit getal (ter vergelijking: In 2015 bestond de ‘piek’ uit 58 duizend asielaanvragen; tussen 2003 en 2013 schommelde dit aantal tussen de 10 en 16 duizend. Uiteraard laat het toekomstige aantal mensen dat op de vlucht slaat vanwege oorlog of andere redenen zich moeilijk voorspellen. De cijfers laten niettemin zien dat de instroom van asielzoekers voortdurend is, en dat we ook in de komende jaren rekening moeten houden met (onverwachte) komst van asielzoekers.  

Daarom de vraag: kunnen gebiedsontwikkelaars leren van de reacties op de vluchtelingenpiek van 2015? En zijn er manieren waarop gebiedsontwikkeling een rol kan spelen voor vluchtelingenintegratie?

Ruimtelijke strategieën
Terwijl de Nederlandse overheid een uitgebreid inburgeringsbeleid uitoefent, kun je je afvragen in hoeverre integratie stuurbaar is ‘van bovenaf’. Integratie is een integrale opgave (what’s in a name?) die in meerdere domeinen tegelijk plaatsvindt. Nieuwkomers moeten hun weg zien te vinden in huisvesting, taal, opleiding en werk, maar ook cultuur en sociale connecties. Juist op lokaal niveau komen deze domeinen vaak samen: denk aan een lokale taalschool die ook als buurthuis en werkoriëntatieplek functioneert.

Gebiedsontwikkeling kan een rol spelen bij de integratie van vluchtelingen door het zoeken naar kansen die een gebied biedt en deze te benutten. Voor het afronden van de master Urbanism aan de Technische Universiteit Delft verkende ik in mijn masterthesis hoe ruimtelijke strategieën de rol van burgerinitiatieven kunnen vergroten en hoe zelforganisatie complementair kan zijn aan integratiebeleid voor vluchtelingen.

Horizontaal en verticaal integreren
De wetenschap omschrijft integratie als een tweezijdig proces tussen de arriverende en ontvangende maatschappij (King, 2016, p55; Gilardoni et.al, 2015, p32) en als een proces dat tegelijkertijd in verschillende domeinen plaatsvindt (Ager and Strang, 2008, p170; Heckmann, 2006, p15) (zie figuur 1). Idealiter is beleid voor integratie daarom verweven tussen deze domeinen: zogenoemde ‘horizontale integratie’ (Penninx, 2005, p144). Omdat partijen op verschillende niveaus (gemeenten, landen en zelfs de EU) met het integratieproces te maken hebben, pleit men tevens voor het verbinden van integratiebeleid op meerdere niveaus: ‘verticale integratie’ (Guiraudon 1997, in Scholten & Penninx, 2016, p100). Wetenschappers in ruimtelijke planning zien deze beleidsintegratie als een betere manier van beleid maken, omdat de resultaten van planning op die manier voor een hogere leefkwaliteit kunnen zorgen (Stead & Meijer, 2009, p317). Door tegelijkertijd rekening te houden met de ruimtelijke omgeving, kunnen ruimtelijke planners deze domeinen en niveaus effectiever verbinden (Albrechts, 2003) (figuur 2). 

Figuur 1: De domeinen van het integratieproces die relevant zijn in ruimtelijke planning. Figuur door auteur, gebaseerd op (Ager & Strang, 2008) en (Heckmann, 2006).

Figuur 2: Ruimtelijke planners kunnen een waardevolle rol spelen voor vluchtelingenintegratie door het integreren van meerdere domeinen (horizontaal) en verschillende niveaus (verticaal), terwijl zij rekening houden met de ruimtelijke omgeving. Figuur door auteur.

Plannen van zelforganisatie
De rol van zelforganisatie voor integratiebeleid is veelbelovend, omdat het lokale niveau zich goed leent om domeinen van integratie met elkaar te verbinden (zoals de combinatie taalschool-buurthuis). We mogen hierbij echter niet vergeten dat zelforganisatie een spontaan proces is. De uitwerking ervan is daardoor tot een zekere hoogte ‘on-planbaar’ (Rauws, de Roo & Zhang, 2016, p242). Toch is er een mogelijkheid voor ruimtelijke planners om de rol van zelforganisatie te vergroten: door ruimtelijke en organisatorische condities te creëren in steden waarin initiatieven kunnen ontstaan en uitgroeien tot succesvolle organisaties. Wat deze condities zijn en hoe deze kunnen leiden tot een ruimtelijke strategie, onderzocht ik in mijn masterthesis.

Integratie: ook een taak voor gebiedsontwikkelaars?
Tot zover de rol van ruimtelijke planners voor vluchtelingenintegratie. Rest de vraag: kunnen gebiedsontwikkelaars hier ook iets voor doen? In mijn onderzoek ontwaar ik drie benaderingen waarmee zij inderdaad een bijdrage kunnen leveren aan vluchtelingenintegratie.

1: Tijdelijk onderdak: niet isoleren maar verbinden

De instroom van asielzoekers komt met pieken en dalen. Onze woningmarkt is daar niet op berekend. Momenteel is de huisvesting van statushouders (asielzoekers die erkend worden als vluchteling) sterk door de overheid gereguleerd. Na een eerste periode in een asielzoekerscentrum (AZC) worden statushouders over gemeenten verdeeld, evenredig aan hun inwoneraantal. In de praktijk kunnen gemeenten ‘hun’ statushouders niet altijd onderbrengen in woningen op de reguliere (sociale-huur)woningmarkt. Als oplossing komt dan leegstaand vastgoed in aanmerking om deze groep nieuwkomers onderdak te bieden - ook als deze gebouwen helemaal niet bestemd zijn voor woningen. Dit gebeurde bijvoorbeeld bij de koepelgevangenissen in Haarlem, Arnhem en Breda, vakantieparken in Zeeland en Drenthe en de Bijlmer Bajes in Amsterdam.

Vaak zijn deze locaties en gebouwtypologieën te geïsoleerd om ook integratie te stimuleren op het gebied van taal, sociale connecties of educatie. Toch gebeurde in de Bijlmer Bajes meer dan alleen het bieden van een onderdak. In het gebouw bevond zich na de sluiting van de gevangenis tijdelijk de creatieve broedplaats Lola Lik, waar activiteiten werden georganiseerd om verbindingen te leggen tussen Amsterdamse inwoners en vluchtelingen. Eén van de activiteiten was ‘Refugee Company’, een initiatief dat vluchtelingen helpt bij het vinden van werk door ontwerp- of cateringklussen te organiseren. In dit project komen meerdere domeinen die de integratie stimuleren samen op één plek. Inmiddels wordt de ontwikkeling voorbereid voor de gebiedstransformatie van de Bijlmer Bajes naar stedelijk woongebied. De nieuwe eigenaar, Bajes Kwartier BV (een samenwerking tussen gebiedsontwikkelaar AM, AT Capital en CAIRN) heeft niettemin aangegeven dat ook Refugee Company in het woongebied een plek krijgt.

2: Nieuwe woonconcepten in gebiedsontwikkeling

Door niet alleen domeinen, maar ook doelgroepen te verbinden, kunnen gebiedsontwikkelingen integratie aanmoedigen. Het Startblok Riekerhaven is een initiatief van woonstichting De Key, in samenwerking met de gemeente Amsterdam en Socius Wonen. Hierin zijn woningen gecreëerd voor zowel statushouders als Nederlandse jongeren. Vanaf het begin stond in dit project de integratie van statushouders centraal. De woonperiode is beperkt en dient als ‘springplank’ om de weg te vinden in het Amsterdamse leven. Het woonproject werd een succes door kleine woonunits te bouwen, werving via Facebook, een uitgebreid introductieprogramma, een duidelijk manifest en de keuze voor zelfbeheer.

Statushouders koppelen aan andere doelgroepen in de Nederlandse bevolking voor wie tijdelijke, innovatieve woonconcepten passend zijn, is een manier om integratie bemoedigen: denk aan expats, uitwisselingsstudenten, net afgestudeerden of pas gescheiden stellen. Voor gebiedsontwikkelaars zijn dit interessante doelgroepen om, via samenwerkingen tussen gemeenten en woningcorporaties, te experimenteren met nieuwe manieren van wonen.

3: Integratie door zelforganisatie

Tijdens de hoge instroom van asielzoekers in 2015 ontstonden plotseling allerlei initiatieven om nieuwkomers te helpen bij de integratie. Zo groeide in Delft het initiatief van twee vrouwen om statushouders te verwelkomen uit tot de organisatie DelftseBuur. Hierin komen Nederlandse inwoners en statushouders wekelijks in een pand samen om sociaal contact te leggen. Een vergelijkbaar initiatief ontstond in Amsterdam, waar een leegstaande school werd omgetoverd tot een plek voor taallessen, hulp bij administratie en hulp bij het vinden van werk en leggen van sociale contacten. Lege schoolgebouwtjes, buurthuizen of kantoorruimten: zolang de locatie centraal gelegen en goed toegankelijk is, kunnen dit soort panden dus iets betekenen voor integratie.

Zelforganisatie door buurtbewoners speelt, geheel vrijwillig, een onschatbare rol bij integratie van vluchtelingen, omdat juist op lokaal niveau de verschillende domeinen van integratie samenkomen. Door bekendheid met een buurt, wijk of stad, zijn buurtbewoners vaak goed in staat om in te schatten waar behoefte aan is en wat de kansen in een gebied zijn. Vrijwel alle zelfgeorganiseerde initiatieven door buurtbewoners zitten echter vaak vooral om één ding verlegen: een accommodatie.

Door bij gebiedsontwikkelingen succesvolle initiatieven voor vluchtelingen te omarmen en deze een plek te geven, kan integratie via zelforganisatie gestimuleerd worden. Op een hoger niveau is het mogelijk dat overheden aanvullende ruimtelijke strategieën ontwikkelen om de integratie van statushouders te stimuleren. Zo kunnen gemeenten in samenwerking met vastgoedeigenaren en ontwikkelaars inspanningen leveren om leegstand vastgoed op herkenbare en OV-toegankelijke locaties beschikbaar stellen en om beginnende initiatieven te clusteren in dezelfde complexen. Het vergroten van de rol van zelforganisatie is een manier om integratiebeleid, dat ‘van bovenaf’ komt, aan te vullen. In sommige domeinen van integratie is de rol van zelforganisatie passender dan andere: zo kan op cultureel en sociaal gebied een groter beroep gedaan worden op zelforganisatie dan voor taal, huisvesting en onderwijs.

Conclusie: de rol groeit
Juist op buurtniveau kan integratie goed plaatsvinden en zijn er mogelijkheden voor gebiedsontwikkelaars om de integratie te stimuleren. Zij kunnen functies verbinden (zoals in het Bajes Kwartier), lokale initiatieven ondersteunen en een plek geven aan nieuwe woonconcepten (zie de Riekerhaven). Op al die manieren overlapt het werkveld van gebiedsontwikkelaars met het sociale domein van vluchtelingenintegratie. Vluchtelingenintegratie zal op zichzelf nooit de hoofdtaak van gebiedsontwikkelaars zijn. Toch is het zeer goed denkbaar dat door toenemende immigratie, dreigende segregatie en de druk op de woningmarkt, het thema een grotere rol gaat spelen in gebiedsontwikkeling.