Wat een Rijksontwikkelbedrijf kan betekenen voor gebiedsontwikkeling

In september 2020 werd de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) naar de Tweede Kamer gestuurd met een begeleidend schrijven (pdf). In deze brief werd voor het eerst gesproken over ‘de mogelijke totstandkoming van een Rijksontwikkelbedrijf’. De vakwereld sloeg direct aan op ‘het Rijksontwikkelbedrijf’ al werd dit specifieke punt in de kamerbrief nadrukkelijk geplaatst in een bredere zoektocht naar een actievere rol voor het Rijk bij het realiseren van de grote opgaven in het fysieke domein: ‘onderzocht wordt of het Rijk als onderdeel van de versterkte regiefunctie ook elders als partner van en in de regio bij kan dragen aan (toekomstige) gebiedsontwikkelingen door de inzet van grond in combinatie met versterking van het ruimtelijk instrumentarium en waar nodig kennis en kunde in prioritaire gebieden.’

Wat vindt de praktijk zelf van dit idee? Zitten partijen in gebiedsontwikkeling te wachten op een actiever rol van het Rijk en in het kielzog een Rijksontwikkelbedrijf? Zo ja, zijn er dan inzichten en ervaringen waar een nieuw kabinet zijn voordeel mee kan doen? Of moeten we eerst een stap terug doen en voorkomen dat er in de drang naar daadkracht en Rijksregie een instituut in het leven wordt geroepen dat voorbij gaat aan wat de praktijk nodig heeft? Om deze vragen te beantwoorden organiseerde de Leerstoel Gebiedsontwikkeling op 10 december 2020 in samenwerking met het Ministerie van BZK een online expertsessie. De deelnemers vertegenwoordigden een breed palet van bij gebiedsontwikkeling betrokken partijen (publiek, privaat en maatschappelijk) aangevuld met adviseurs en wetenschappers. Het doel was niet om tot een blauwdruk te komen van een Rijksontwikkelbedrijf (ROB), maar om een verdiepend gesprek te hebben over waar in de Nederlandse ruimtelijke ontwikkelingsopgave nu echt behoefte aan is. Anders gesteld: wat is er volgens de deskundigen nodig om de talrijke ambities van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) om te zetten in tastbare resultaten en wat is daarbij de bijdrage die het Rijk kan of moet leveren? In dit artikel een weergave van de bevindingen.

Rijksbemoeienis in de leefomgeving

Nu de verkiezingsprogramma’s bekend zijn is een ding zeker: de fysieke leefomgeving, uitvoeringskracht en wonen komen met stip terug op de agenda van een nieuw kabinet. Er wordt volop gespeculeerd over de komst van een nieuwe minister en of dat dan een minister van leefomgeving, wonen, regio’s of ruimte zal zijn. Sommigen praten over de terugkeer van het ministerie van VROM, terwijl anderen steggelen over de vraag of de nieuwe minister bij BZK, IenW, LNV of EZK zal ‘landen’. Niemand weet uiteraard precies hoe een en ander uit zal pakken, maar de maatschappelijke opgave is evident: er is grote schaarste aan betaalbare woningen die in samenhang met de aanpak van andere opgaven moeten worden gebouwd, hetgeen zorgvuldig afgewogen keuzes vraagt ten aanzien van grondgebruik en ruimtelijke investeringen. Er zijn en komen nog de nodige adviezen (1), maar uiteindelijk zullen een paar personen aan de formatietafel beslissen hoe een en ander gestalte gaat krijgen.

Tijdens het verdiepende gesprek over nut en noodzaak van een ROB bleek dat alle betrokkenen onderschrijven dat meer bemoeienis van het Rijk met de ruimtelijke inrichting van Nederland gewenst en zelfs onontkoombaar is. Dat heeft tenminste twee samenhangende redenen:

1. De opgaven rondom wonen, bereikbaarheid, natuurversterking, klimaat en energie vragen op onderdelen om bovenregionale coördinatie. Opgaven rondom infrastructuur (weg en ov) of netwerken voor de distributie van energie zullen zelfs om coördinatie door alle relevante schaalniveaus heen vragen, van het lokale tot het Europese (2)
2. Marktpartijen willen graag voor de lange termijn in gebieden investeren, mits er op regionale schaal betrouwbare investeringsagenda’s ontstaan die voor circa 15 jaar houvast geven over de aanpak van bovengenoemde opgaven. Niet alle risico’s kunnen door ‘de markt’ worden gedragen. Op onderdelen zullen publiek-publieke investeringen en interventies noodzakelijk zijn om gebieden met publiek-privaat-maatschappelijke coalities tot ontwikkeling te brengen.

De vraag is natuurlijk of en op welke wijze het idee van een ROB in deze vormen van Rijksregie (publiek-publieke coördinatie, regionale investeringsagenda’s en waar nodig een interventie) voorziet. De Leerstoel Gebiedsontwikkeling bekeek daarom eerst hoe het kabinet hierover zelf in november 2020 naar de Tweede Kamer rapporteerde, en verkende daarnaast welke vormen van regie er in het buitenland van staatsontwikkelbedrijven uitgaat. 

Vijf niveaus van Rijksregie

Vanuit de premisse ‘dat het Rijk nodig is’ zijn er in het ruimtelijk domein uiteraard vele antwoorden op de hoe-vraag mogelijk. In een notitie aan de Tweede Kamer van 6 november 2020 (pdf) over de (mogelijke) aanpak van het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) tot verhoging woningbouwproductie wordt gesproken over 5 niveaus (00 t/m 04) van Rijksregie. Op het ‘laagste’ niveau (00) worden bestaande gronden van het Rijk ingezet om tot ontwikkeling te komen. Daarbij is het natuurlijk aan het Rijk om te bedenken of bijvoorbeeld ook de gronden van Staatsbosbeheer, voor zover die geen bijzondere landschappelijke- of natuurwaarde hebben, betrokken worden. Dit niveau van regie kan worden aangevuld met het leveren van expertise en capaciteit voor plan- en/of contractvorming (01), het verstrekken van leningen en/of het actief verwerven van gronden (02), het opzetten van een grondbank en het bieden van voorfinanciering (03), of zelfs het daadwerkelijk zelf tot ontwikkeling brengen van vastgoed- en andere ontwikkelingen (04, zie afbeelding). 

ROB in internationaal perspectief

Een internationale quick scan van de Leerstoel Gebiedsontwikkeling laat zien dat nationale overheden hier en daar al geruime tijd met ROB-achtige organisaties sturing geven aan de ontwikkeling van de leefomgeving. Hoewel het vaker voorkomt dat lokale overheden (geheel of gedeeltelijk) eigenaar zijn, participeert de staat in een aantal landen zelfs in beursgenoteerde ontwikkelbedrijven die internationaal actief zijn, zoals de Mass Transit Rail (MTR) Hong Kong. Soms ligt er een specifieke opdracht om betaalbare huisvesting voor de armste delen van de samenleving te realiseren, zoals het Housing and Urban Development Corporation (HUDCO) in India. En in het geval van By & Havn (Stad & Haven) in Denemarken nam de staat belang in een ontwikkelingsbedrijf zodat het met gronden en staatsleningen de hoofdstad Kopenhagen stevig kon laten groeien. Al deze (en andere) ontwikkelbedrijven hebben hun eigen context en unieke ontstaansgeschiedenis. En hoewel het onmogelijk is om een buitenlands voorbeeld eenvoudigweg te kopiëren zijn er wel generieke inzichten te ontlenen aan de internationale praktijk:

• Effectieve uitvoering vraagt om distantie tussen de organisatie en de dagelijkse politieke arena;
• De inbreng van middelen zoals grond, vastgoed, (staats)financieringsmogelijkheden en/of (plannings)bevoegdheden is randvoorwaardelijk, temeer als het zelfvoorzienend moet zijn;
• De organisaties dienen publieke lange-termijndoelen (hoewel ze in gevallen bedrijfsmatig worden gerund) en sturen daarom bij conjuncturele dynamiek op de continuïteit van projecten;
• De organisaties zijn competent met (in nader onderzochte gevallen) relatief weinig verloop, waardoor het een in wezen een unieke kennis-, netwerk- en marktpositie heeft en een stabiele, betrouwbare partner is bij langdurige, complexe opgaven.

Het Nederlandse speelveld

Regie, richting en realisatie

Aan het eind van de expertsessie bevestigden alle deelnemers dat meer Rijksregie in de ruimtelijke inrichting van ons land noodzakelijk is. Dat lijkt een open deur, maar twee jaar terug was dit nog geen gedeelde bevinding geweest. Maar ook werd breed gedragen dat het idee van een Rijksontwikkelbedrijf, of welke entiteit dan ook, gebaseerd moet zijn op maatschappelijke behoeften en de hieruit voortvloeiende sturingsopgave in de ruimtelijke ontwikkelingspraktijk. En hoewel met één verdiepend gesprek nog lang niet helder is wat een nieuw kabinet dan te doen staat, kwamen het gezelschap met betrekking tot grofweg tot de volgende opties (3):

1. Een Rijksontwikkelfonds (ROF) dat primair fungeert als financieringspartner, waardoor bij complexe en langjarige opgaven een stabiele kracht aan tafel komt die voor zekerheden maar (vanuit haar expertise) ook voor scherpte zorgt bij publieke en private partners;
2. Een Rijksontwikkeldienst (ROD) die ervoor zorgt dat sectorale potten en beleidsinzet vanuit het Rijk gecoördineerd in de regio landt, waarbij – indien nodig – prioriteiten kunnen worden gesteld of knopen worden doorgehak;
3. Een Rijksprojectbureau (RPB) dat op basis van kennis en expertise, al dan niet in samenspraak met decentrale overheden en private en maatschappelijke partners, de inhoudelijke regie neemt over complexe grootschalige gebiedsontwikkelingen.

Uiteraard zijn er combinaties denkbaar en blijven nog veel vragen open, zoals hoeveel geld er beschikbaar komt en hoe een nieuwe minister voor de leefomgeving de departementen kan verleiden (of dwingen) hun inzet in samenhang te bezien. Het sturen op een samenspel tussen gemeente, regio, provincie en Rijk zal hoe dan ook cruciaal zijn, evenals het zo effectief mogelijk inzetten van schaarse expertise.

Open gesprek voortzetten

Uit de expertsessie van 10 december 2020 bleek dat het gesprek over Rijksregie open gevoerd kan worden. De verschillende overheden, maatschappelijke organisaties en private partners met wie het straks zal moeten gebeuren zijn bereid kennis, ervaring en argumenten te wisselen met een nieuw kabinet. En daaruit volgt misschien nog wel de belangrijkste oproep van de deelnemers over een Rijksontwikkelbedrijf: roep niet vanuit politieke motieven een nieuw instituut in het leven wat daadkrachtig oogt, maar feitelijk in splendid isolation tot stand komt en daardoor in het veld weinig draagvlak kent. Gebiedsontwikkelend Nederland ziet de noodzaak voor Rijksregie, richting en realisatie; een vruchtbare basis om samen het wat en hoe verder te concretiseren. De Leerstoel Gebiedsontwikkeling biedt hiervoor graag een kennisgedreven podium.