Wat omgevingscontracten op kunnen leveren voor gebiedsontwikkeling

De afgelopen vijf jaar heb ik in twee gebiedsontwikkelingsprojecten in Amsterdam actieonderzoek gedaan naar contracteren met de buurt. Dat wil zeggen dat ik in twee projecten actief heb geprobeerd (samen met studenten) om de meerwaarde van contracteren te onderzoeken als vorm van omgevingsparticipatie door die contracten ook te maken.

Op het Marineterrein in de Amsterdamse binnenstad resulteerde dat uiteindelijk in een voorstel voor een omgevingscontract. In de K-buurt in Amsterdam Zuidoost resulteerde dat in eerste instantie in een manifest dat bewoners, lokale organisaties en bedrijven konden ondertekenen. In tweede instantie leidde het tot een relationeel contract tussen de buurtorganisatie HartvoordeK-buurt en de gemeente Amsterdam.

Contracteren en contracten

Een omgevingscontract is een contract tussen de initiatiefnemer(s) van een gebiedsontwikkeling en lokale organisaties. Een initiatiefnemer wil een project realiseren in een buurt: bijvoorbeeld woningbouw, een winkelcentrum, kantoren of hotels. Die initiatiefnemer hecht belang aan draagvlak in de buurt. Hetzij vanwege de hindermacht van buurtorganisaties of bewoners (lobbyen bij politici, protesteren, juridische procedures), hetzij omdat de initiatiefnemer waarde hecht aan samenwerken met lokale bewoners en organisaties vanwege hun kennis van de buurt, hun buurtnetwerk of hun creativiteit en menskracht.

De bekendste voorbeelden van omgevingscontracten zijn de community benefits agreements in de Verenigde Staten. Ze worden daar af en toe gesloten en gaan over overlastbeperking, communicatie en onderlinge omgangsvormen, investeringen in buurtvoorzieningen en (kansen op) werk voor lokale bewoners. De ondertekenaars zijn vaak (private) initiatiefnemers en lokale organisaties die beloven geen actie te voeren tegen het project.

In Nederland en andere Europese landen is een aantal van deze voorbeelden bekend rondom de opbrengsten van windenergie. De contracten worden dan afgesloten met dorpsverenigingen die zo in de opbrengsten van een windmolen kunnen delen (en hun weerstand ertegen opgeven). Er bestaan meer voorbeelden van deze aanpak waarin niet het contract maar wel de ‘contractuele methode’ centraal staat. Het verschil is dat de afspraken met de omgeving niet terecht komen in een contract, maar in een document dat dezelfde precisie kent en – min of meer – op dezelfde manier tot stand is gekomen.

De reden waarom die contractuele aanpak vaak niet eindigt met een contract kan zijn dat een overheid betrokken is bij het participatieproces. Het is voor een overheid problematisch om te contracteren over onderwerpen die zij ook in regelgeving kan vastleggen (de zogenaamde ‘tweewegenleer’). Een andere reden is dat het vaak moeilijk is om buurtorganisaties te bewegen om een contract te ondertekenen. Vaak willen zij wel meedoen aan een participatieproces, maar niet de buurt vertegenwoordigen in een contract. Soms vinden buurtorganisaties het bovendien belangrijk dat de uitkomsten van hun proces resulteren in een bestuurlijk document (in Nederland kun je dan denken aan een aangepast omgevingsplan of een exploitatieovereenkomst) zodat zij niet zelf verantwoordelijk zijn voor het afdwingen van het nakomen van de afspraken.

In eerder onderzoek heb ik daarom met het waterschap AGV het ‘omgevingsconvenant’ ontworpen. Dit lijkt op een omgevingscontract, maar wordt bestuurlijk vastgesteld in plaats van ondertekend. De betrokken lokale organisaties nemen geen directe verplichtingen op zich maar kunnen wel aanspraak maken op de beloftes in het convenant (zoals compensatie voor overlast, de inrichting van een klankbordgroep of de mogelijkheid om met een buurtvereniging monumentale bomen te adopteren en voor kap te behoeden).

In de meeste participatieprocessen spelen noch contracten, noch de contractuele methode een rol van betekenis. Toch is het belangrijk om hier wel onderzoek naar te doen en actief mee te experimenteren. De belangrijkste reden is dat een contractueel proces gelijkwaardigheid tussen verschillende partijen als uitgangspunt neemt. Daarnaast vraagt het om specificiteit (het moet duidelijk zijn waar partijen voor tekenen). Dat laatste kan voorkomen dat de betrokkenen verschillende ideeën hebben bij de betekenis van een afspraak. ‘Overlast moet zoveel mogelijk worden voorkomen’ of ‘er moet aandacht zijn voor de woonbehoeften van jongeren en starters’ is een vrij gebruikelijke uitkomst van een participatieproces, maar erg vaag voor een contractuele afspraak. Een contract vraagt erom die uitkomst uit te werken tot een aantal heldere normen die ook kunnen worden opgelegd aan derden (zoals de winnaars van een aanbesteding): ‘geen bouwwerkzaamheden voor 8 uur ’s ochtends of in het weekend’, of ’20 procent van de woningen komt ten goede aan jongeren onder de 30’.

De gelijkwaardigheid tussen betrokkenen die de contractuele methode veronderstelt, maakt dat zij zich vaak eigenaar voelen van de afspraken en de visie die in de contracten is verwoord. Zo draagt die contractuele methode bij aan de bereidheid om elkaar te helpen bij de totstandkoming van de ontwikkeling (projectsolidariteit).

Sociale en relationele contracten

Op basis van mijn onderzoek definieer ik omgevingscontracten als ‘sociale en relationele contracten’. De term ‘sociaal’ betekent dat contracten machtsongelijkheid corrigeren door de buurtorganisaties een gelijkwaardige stem toe te kennen, en beogen te voorzien in behoeften van de buurt.

Voor de filosofen en politicologen: ‘sociale contracten’ zijn in dit geval dus niet de metaforische contracten tussen machthebber en volk, maar contracten die de ‘libertaire’ vrijheid corrigeren ten behoeve van de zwakke partij (in het recht zijn bijvoorbeeld arbeidscontracten of huurcontracten ook voorbeelden van sociale contracten omdat de overheid daarin veel verplichte bepalingen heeft opgenomen om werknemers en huurders te beschermen). 

Met de term ‘relationeel’ bedoel ik dat een contract vormgeeft aan de projectrelatie tussen de partijen. Een contract markeert de overgang tussen een onderhandelfase waarin betrokkenen tegenover elkaar staan en die van projectsolidariteit. Die relationele elementen van het contract vind je terug in bijvoorbeeld afspraken over evaluatie en herijking, maar ook door in het contract de verschillende belangen die leven in de buurt te erkennen (denk aan het belang van bijvoorbeeld de lokale ondernemers, bewoners, de ontwikkelaar).

Sociale en relationele omgevingscontracten zijn daarmee contracten die afspraken bevatten over de voorwaarden van gebiedsontwikkeling en daarbij buurtorganisaties een volwaardige stem toekennen, voorzien in buurtbehoeften en vormgeven aan een duurzame projectrelatie. Een extra voorwaarde die aan de omgevingscontracten wordt gesteld is die van ‘radicale transparantie’: de contracten zijn openbaar, inclusief de geldbedragen die ermee zijn gemoeid, en geven daarom iedereen inzicht in de afspraken.

Contracteren op het Marineterrein

Het Marineterrein in Amsterdam is gesitueerd in de binnenstad van Amsterdam. Het is een defensieterrein dat in fases grotendeels wordt overgedragen aan de gemeente Amsterdam. Op het terrein wordt, zoals te lezen valt op de website, een nieuw stadskwartier voor ‘leren, werken en wonen’ gerealiseerd. Onderzoeksinstellingen zoals AMS hebben er een plek gevonden en er is een dependance van het wetenschapsmuseum NEMO. Het Marineterrein biedt daarnaast publieke faciliteiten zoals zwemwater, een hostel, restaurants en terrassen.

Op het Marineterrein komen verschillende bestuurlijke processen samen: de onderhandelingen tussen gemeente Amsterdam en de rijksoverheid over de (gefaseerde en gedeeltelijke) overdracht van het Marineterrein, het stedelijke planvormingsproces omtrent de ontwikkeling van het Marineterrein en de activiteiten die in het teken staan van de transitiefase (‘de tijdelijkheid’) op het terrein. Voor dat tijdelijke beheer en de verschillende activiteiten die eruit voortvloeien heeft de gemeente het Bureau Marineterrein opgericht.

Het onderzoek naar het omgevingscontract vond plaats samen met het bureau Marineterrein. 

Ik heb tussen 2018 en 2020 onderzoek gedaan naar de meerwaarde van het omgevingscontract voor de ontwikkeling van het Marineterrein. Het onderzoek werd voor een deel door een masterstudent uitgevoerd ten behoeve van haar scriptie. Het bestond uit interviews en verschillende workshops en is uitgemond in een voorstel voor een contract. De omgeving van het Marineterrein is divers: ze bestaat uit organisaties in de omgeving en op het terrein, Amsterdamse organisaties die hopen er activiteiten te kunnen organiseren, en omwonenden. Dicht bij het Marineterrein bevindt zich een diverse buurt waar veel aspecten van grootstedelijkheid (van onveiligheid op straat tot gentrification) vallen waar te nemen. Die buurt heeft zich in een platform verenigd als buurtorganisatie 1018 (het postcodegebied). De belangrijkste wens van de buurtorganisatie 1018 is dat de ontwikkeling van het Marineterrein aan moet sluiten op de behoeften van de buurt, het Marineterrein moet geen enclave in de stad worden (‘het Marineterrein is Kattenburg’).

Aan de workshops deden al die verschillende groepen mee: buurtbewoners, organisaties op en rond het terrein, omwonenden.

De meeste betrokkenen bij het proces waren enthousiast over het idee van een omgevingscontract. De medewerkers van bureau Marineterrein en de gemeente Amsterdam waren vooral enthousiast over het idee van een ‘relationeel contract’ waarin afspraken worden opgenomen over de vormgeving van participatie rond de ontwikkeling en programmering van het terrein. De omwonenden wilden graag harde afspraken over onder meer woningbouw en verkeersoverlast opnemen en legden daarmee meer nadruk op het ‘sociale contract’.

Overeenstemming werd gevonden in het benoemen van een visie op het terrein die vrij breed werd gedeeld en waarin ruimte is voor de verschillen.

Toch is het omgevingscontract vooralsnog niet gerealiseerd. De eindfase van het onderzoek bestond uit het voorleggen van een contractvoorstel in gesprekken met belanghebbenden en in een enquête.

Het contractvoorstel bevat afspraken over transparantie, participatie, overlast beperking, duurzaamheid, groen en biodiversiteit, functies en voorzieningen en de rol van de organisaties op het terrein.

Een typisch voorbeeld van de opbouw van het contractvoorstel is het artikel over functies en voorzieningen. Dat begint met het benoemen van uitgangspunten die van belang zijn voor de buurt (aansluiten op behoeften) en het Marineterrein (stedelijk niveau). Vervolgens benoemt het een aantal van die mogelijke voorzieningen.

Contracteren in de K-buurt

Tussen 2017 en 2020 zijn we met een team van studenten en onderzoekers actief geweest in de K-buurt in Amsterdam Zuidoost. In de eerste fase van het onderzoek ging het om de ‘mogelijkheden van een omgevingscontract in de K-buurt’. Uitgangspunt van het onderzoek vormde dat de buurtorganisatie HartvoordeK-buurt (HvdK) op dat moment niet betrokken was bij het stedenbouwkundig plan voor een nieuwe inrichting van het centrale buurtplein en nieuwe woningbouw. De inzet van het onderzoek was om – door het interviewen van buurtorganisaties, sleutelpersonen, ondernemers en vertegenwoordigers van woningbouwcorporaties – een opzet te maken voor een omgevingscontract over de herontwikkeling. We interviewden tientallen mensen en maakten een contractvoorstel. HvdK vond het contract te ‘abstract geformuleerd’ voor de buurt en herschreef het. Hierdoor verloor het juridische betekenis en ‘specificiteit’. In plaats daarvan kreeg het meer het karakter van een buurtmanifest dat de boodschap uitdroeg dat de buurtbewoners en buurtorganisaties centraal moesten staan in de nieuwe plannen en dat HvdK zelf het participatietraject wilde vormgeven. Het manifest werd zestig keer ondertekend maar de status ervan werd niet erkend door de gemeente. Toch bleef het een rol spelen in de vervolgacties van HvdK, omdat het manifest vaak was ondertekend en veel mensen hadden meegewerkt aan de interviews, voelde de organisatie zich gesteund in haar (uiteindelijk succesvolle) acties om zelf het participatietraject rondom het nieuwe stedenbouwkundig plan vorm te geven, en ook de opdrachtgever te zijn van dat nieuwe plan.

Relationele overeenkomst gemeente - HvdK

De tweede overeenkomst werd gesloten in 2020 tussen de buurtorganisatie en de gemeente Amsterdam. Inzet van dit contract was het vastleggen van de afspraken tussen de gemeente en HvdK. Daarbij golden als uitgangspunten: een werkwijze waarin de gemeente de buurtorganisatie ondersteunde in haar opdrachtgeverschap van het stedenbouwkundigplan en participatietraject, een erkenning van HvdK als de gesprekspartner namens de buurt van de gemeente. Er is een budget vrijgemaakt van 190.000 euro dat samen met een team van ambtenaren wordt uitgegeven om tot het plan te komen. De werkwijze biedt kansen voor freelancers en verschillende bewoners om bij te dragen aan het plan. 

Het contract is ambitieus. Het is een sociaal contract doordat het macht creëert voor een buurtorganisatie (die ze anders niet zou hebben). Maar het is vooral een relationeel contract: het benoemt het belang van het experiment, het wijst de Hogeschool van Amsterdam aan als partner om van de samenwerking te leren, en stelt de werkwijzen centraal.

Het vormt een goede relationele basis, maar het mist op veel punten ‘specificiteit’, dat wil zeggen dat het vooral afspraken bevat op hoofdlijnen die verder worden uitgewerkt. Daarmee is het contract niet in staat om houvast te bieden in geval van conflicten of andere situaties die om een oplossing vragen, en heeft het ook geen directe effecten voor de buurt (er staan geen afspraken in over overlast of voorzieningen). 

Dit betekent dat het contract voor de buurtorganisatie HvdK ook het risico vertegenwoordigt dat zij als ‘bestuurder’/ initiatiefnemer wordt gezien in plaats van belangenbehartiger van de buurt. Daarnaast schiet het te kort in een andere waarde die omgevingscontracten vertegenwoordigen: transparantie. Wie het contract leest krijgt maar een beperkte indruk van de organisatie van het project. Het zou mooi zijn wanneer het contract steeds met de bijlagen zou worden uitgebreid, zodat de werkwijze van HvdK en de gemeente en de status van de ontwikkelingen steeds navolgbaar blijven en het zich kan ontwikkelen tot een volwaardig omgevingscontract. In de evaluatie benoemden sommige ambtenaren dat zij enige moeite hadden met deze afspraken omdat zij het opdrachtgeverschap voor het maken van het stedenbouwkundig plan tot hun kerntaak rekenden en niet het ondersteunen van een buurtorganisatie. HvdK had het contract graag op meer onderwerpen betrekking laten hebben, zoals de verdeling van gelden voor andere projecten in de buurt zodat het aan de basis zou staan van een ‘integrale aanpak’ van buurtbestuur (wel benoemd in uitgangspunt 2).  

Verschil Marineterrein en K-buurt

Het verschil tussen het contractvoorstel Marineterrein en het K-buurtcontract is dat het eerste een sterkere nadruk legt op het sociale element van het omgevingscontract. Waar het contract in de K-buurt vooral de relatie tussen de buurtorganisatie en de gemeente vastlegt, bevat dit voorstel ook bepalingen die relevant zijn voor iedereen in de omgeving.

De reden waarom er geen vervolg gegeven is aan het contract voor het Marineterrein is niet de tekst op zich, maar het gebrek aan ‘bestuurlijke wil’ om op dit moment, anders dan in de K-buurt, een of meer buurtorganisaties namens de buurt afspraken te laten maken. Hierdoor heeft het voorstel een vrijblijvend karakter gekregen. Ook het onderscheid tussen de tijdelijke en de vaste programmering van het terrein maakt het ingewikkeld om nu tot afspraken te komen.

Een andere reden is dat de gemeente in beide situaties terughoudend is om over de sociale elementen afspraken te maken. Dit heeft waarschijnlijk ook te maken met de politieke realiteit: stadsdeelraden en gemeenteraadsleden willen vaak zelf invloed kunnen uitoefenen op de voorzieningen die worden gerealiseerd. Een contract dat duidelijke procesafspraken maakt over participatie met buurtorganisaties, past mogelijk beter bij de wens van politici om de controletaak te kunnen vervullen.

Toch denk ik dat er een plek moet zijn voor omgevingscontracten die sociaal en relationeel zijn. In het bijzonder omdat een contract transparant maakt welke voorzieningen er voor de buurt komen, en welke belangen daaraan ten grondslag liggen. Op die manier geeft het contract bewoners en lokale organisaties de kans de eigen omgeving met elkaar vorm te geven. Daar heeft uiteindelijk elke gebiedsontwikkeling baat bij.