Deltaprogramma slaat brug tussen waterbeheer en gebiedsontwikkeling

Waterbeheer en ruimtelijke ontwikkeling gaan steeds vaker samen, en niet alleen omdat de Omgevingswet in 2019 in werking treedt. In het licht van klimaatverandering, bodemdaling en verstedelijking is de zorg om voldoende veiligheid en economische ontwikkeling op de lange termijn acuut. En zorg schept behoefte: aan integraal en gebiedsgericht werken.

Deltaprogramma

Veel explicieter dan in voorgaande jaren benoemt het Deltaprogramma 2017 het verbinden van water en ruimte als een alomvattende opgave. Gelijk in de inleiding staat onder de kop ‘Water en ruimte verbinden’: ‘De ambitie van het Deltaprogramma is maatregelen waar mogelijk integraal uit te voeren om tot doelmatige en uitvoerbare oplossingen te komen. Dat vraagt tijdig overleg en een tijdige verbinding tussen investeringen voor water en ruimte. (…) Een belangrijke conclusie is dat een gebiedsgerichte benadering met een brede scope, op basis van een doorgaande dialoog en wederzijds commitment, een voorwaarde is om te komen tot het verbinden van de opgaven van het Deltaprogramma met andere ruimtelijke opgaven.’

Ruimtelijke bril

Hoe worden water en ruimte verbonden rondom de mondingen van Rijn en Maas? In dit laaggelegen en dichtbevolkte gebied volgen het Rijk, de provincie Zuid-Holland, de waterschappen, gemeenten en veiligheidsregio’s een gezamenlijke strategie om de regio ook in 2050 waterveilig te maken. Ina Konterman van Rijkswaterstaat is programmamanager van het regionaal deelprogramma Rijnmond-Drechtsteden (DPRD). Ze vertelt dat al tijdens de totstandkoming van de voorkeursstrategie in 2014 de waterveiligheidsopgave door een ruimtelijke bril werd bekeken. ‘Je kunt hier geen waterbeheermaatregelen nemen zonder daarbij de ruimtelijke aspecten in acht te nemen. Dijken in stedelijk gebied zijn bijvoorbeeld dikwijls geïntegreerd in de gebouwde omgeving. In landelijke gebieden zoals de Alblasserwaard en de Krimpenerwaard echter, zijn ze deels van lintbebouwing voorzien, veelal dragers van belangrijke verkeerswegen
en bijna altijd een bepalende factor in het landschap.’ Alleen al vanwege die verscheidenheid van ruimtelijke karakteristieken is een generieke aanpak voor dijkversterking niet vruchtbaar, geeft Konterman aan. ‘Dat inzicht heeft geleid tot vier ruimtelijke handelingsperspectieven voor de verschillende deelopgaven in deze regio. Zie ze als een opmaat tot het maatwerk dat de gebiedspartijen moeten leveren.’

Meerlaagsveiligheid

Hoe wordt in 2050 achter de primaire waterkeringen het vereiste beschermingsniveau gehaald? ‘Dit doel bereiken wij, samenwerkende overheden, in Rijnmond-Drechtsteden op verschillende manieren’, legt Konterman uit. ‘Namelijk door de stormvloedkeringen en dijken op orde te brengen en, zo nodig, te versterken. In aanvulling hierop kunnen maatregelen in de ruimtelijke planning en crisisbeheersing ervoor zorgen dat de gevolgen van overstromingen – schade en slachtoffers – beperkt blijven. Deze benadering staat bekend als meerlaagsveiligheid.’ Op de uitvoeringsagenda (2015–2016) van het deelprogramma staan negen projecten en onderzoeken aan de hand waarvan een concrete aanpak per thema of gebied vorm krijgt. Rücksichtslos dijken versterken en verhogen ten koste van bestaande bebouwing, bedrijvigheid of de belevingswaarde van het omringende landschap is niet van deze tijd. Het Rijk en de
waterschappen hebben in de afgelopen jaren meer dan eens laten zien dat waterkeringen als het even kan zorgvuldig worden ingepast en dat bescherming tegen hoogwater bij voorkeur met andere functies samengaat. Niettemin is op sommige plekken de ruimte zodanig beperkt dat maatwerk waarvoor draagvlak is alleen mogelijk lijkt bij de gratie van een intensief gebiedsproces. ‘Je moet de wateropgave verbinden met wat er ter plekke speelt’, zegt Konterman. ‘Vanuit de generieke benadering volgt een gebiedsgerichte  aanpak.’ De projecten op de uitvoeringsagenda laten duidelijk zien dat verschillende partijen in een gebied op verschillende schalen op uiteenlopende termijnen denken en handelen. ‘Het vinden van en toewerken naar een gemeenschappelijke horizon’, concludeert ze, ‘is misschien wel de grootste uitdaging.’

A5H: tijdig vooruitkijken

De regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (A5H) ligt als een badkuip tussen de Merwedes, de Noord en de Lek in. De op veel plaatsen bebouwde dijken voorkomen dat het gebied onderloopt. Voor dit kwetsbare gebied is in het verlengde van de voorkeursstrategie Rijnmond-Drechtsteden de mogelijke wisselwerking in kaart gebracht tussen de op lange termijn benodigde dijkversterking (2030–2050) en woningbouw, bedrijvigheid, bereikbaarheid, natuur, recreatie en ruimtelijke kwaliteit. Waterstaatkundig is het gebied, gelegen binnen dijkring 16, weliswaar een eenheid, vertelt programmamanager van provincie Zuid-Holland Jantien Oostijen, ‘maar het is verdeeld over drie provincies en telt elf gemeenten, die in verschillende verbanden samenwerken. In A5H, bakermat van
de nationale baggerindustrie en thuishaven van de nodige scheepsbouwers, zetelen bedrijven die over de hele wereld actief zijn. De A15 en A27 en de Betuwelijn doorkruisen het gebied.’ Onderschat de economische belangen van het gebied en de complexiteit van de opgaven niet, wil ze maar zeggen. Met de dijkversterkingsopgave als uitgangspunt hebben alle betrokken overheden,  vertegenwoordigd in een Gebiedsraad, daarom onderzocht hoe economische en cultuurhistorische waarden kunnen worden behouden dan wel verhoogd: door functies en investeringen te koppelen en ruimtelijke perspectieven te schetsen.

Door middel van ontwerpend onderzoek zijn alle opgaven in samenhang in beeld gebracht. ‘Zo is de complexiteit behapbaar gemaakt en kun je gezamenlijk kansen gaan identificeren’, aldus Oostijen. Vervolgens zijn specifieke gebiedsopgaven voor Kinderdijk-Alblasserdam, Sluis-Ameide en Sliedrecht uitgewerkt, met inspirerende voorbeelden. Het eindrapport verscheen in september 2016. ‘We zijn er gaandeweg achter gekomen hoezeer gemeenten en waterschap, met hun afwijkende tijdshorizonnen, elkaar moeten leren begrijpen. Gemeenten kunnen met de resultaten van het onderzoek hun omgevingsvisies voeden. Waterschap Rivierenland is heel blij met een gemeente die duidelijk maakt hoe de ruimtelijke agenda eruitziet en de stakeholders in kaart brengt, inclusief geplande
investeringen.’ Het voor toekomstig maatwerk broodnodige gebiedsproces is met dit onderzoek in gang gezet, geeft Oostijen aan. Mede dankzij de aansprekende beeldtaal groeit onder gebiedspartijen het bewustzijn dat er een forse opgave ligt om water en ruimte te verbinden. ‘Sommige bedrijven voelen zich ook echt aangesproken en denken mee over wat er kan op termijn. Als Gebiedsraad willen we het gemeenschappelijke bewustzijn vasthouden, zodat we in het vervolg uit de sfeer van het toeval blijven.’

Zelfredzaam Dordrecht

Het dichtbevolkte Eiland van Dordrecht is weliswaar omgeven door een dijkring die na de huidige versterkingsronde aan de norm voldoet, maar bevindt zich waterstaatkundig gezien op een kwetsbare locatie. Hoogwater op de rivieren, storm op zee en een stijgende zeespiegel vormen hoe dan ook een risico op overstroming. En als het misgaat, gaat het goed mis. Na een dijkdoorbraak loopt het gebied snel onder en is het lastig om via vluchtwegen een geschikt toevluchtsoord binnen een andere dijkring te bereiken. Preventieve evacuatie is wegens de korte voorspeltijd van extreme stormen en de hierbij optredende weersomstandigheden bijna niet mogelijk. Dit gegeven is voor de gemeente al langere tijd reden om toe te werken naar een gepaste veiligheidsstrategie voor de lange termijn: zelfredzaamheid is het devies. Eén optie hiervoor is dat secundaire dijken worden ingezet om bij een overstroming vanuit de rivier het Eiland van Dordrecht te compartimenteren en water naar het zuidelijke, landelijke deel te leiden. Zo wordt de stad heel wat schade bespaard. Onderzoek hiernaar, onderdeel van de uitvoeringsagenda van DPRD, is bijna afgerond.

Volgens Ellen Kelder, programmamanager Water bij de gemeente Dordrecht, bieden de resultaten echter weinig hoop. ‘We weten niet goed in welke staat die dijken verkeren, wat ze aankunnen. Dit uitzoeken alleen al is erg kostbaar, laat staan wat je vervolgens zou moeten investeren om ze op orde te brengen. Kijk, in Nederland hebben we onze watersystemen gericht op het voorkomen van een overstroming, niet op het beperken van de gevolgen ervan. We moeten een omslag maken, zowel qua mentaliteit als in ruimtelijke zin.’ De gemeente zet intussen in op voorzieningen en crisisbeheersing op eigen bodem: uitstekende informatievoorziening voor Dordtenaren, gelegenheid voor evacuatie naar hogere plekken, en de inrichting van shelters, evacuatieroutes en aanlandingspunten voor boten die inwoners over het water weg kunnen brengen. ‘Op basis van een onlangs voltooide impactanalyse gaan wij samen met de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid en Waterschap Hollandse Delta aan de slag met een evacuatiestrategie waarin dergelijke aspecten worden uitgewerkt. Ook de nutsbedrijven zitten aan tafel, zij zijn namelijk verantwoordelijk voor een strategie voor de vitale functies.’ Kelder maakt zich sterk voor institutionalisering van de lokale evacuatiestrategie, als invulling van de tweede en derde laag van meerlaagsveiligheid. ‘Tijdelijke verzamelplaatsen en evacuatiehubs, bijvoorbeeld in hoge kantoren, kunnen in een omgevingsvisie worden aangewezen. Op het Deltafonds kan ik voor de financiering van maatregelen nu geen beroep doen. Komt het dan op het bordje van de gemeente? Geloof me, er zullen in Nederland nog heel wat evacuatiestrategieën gemaakt gaan worden. We moeten hiervoor een norm ontwikkelen en de financiering ervan goed inbedden. Het hoeft niet veel te kosten, je moet het wel goed regelen.’

En buitendijks?

Maar liefst 60.000 mensen in Rijnmond-Drechtsteden wonen niet achter een dijk. De meeste bedrijvigheid in het havengebied bevindt zich buitendijks. In principe zijn bedrijven en bewoners verantwoordelijk voor hun eigen veiligheid. Maar gezien het nationaal belang van de bedrijvigheid en het hoge aantal bewoners is onderzoek naar waterveiligheid in deze gebieden op de Uitvoeringsagenda van DPRD terechtgekomen. Corjan Gebraad, strategisch adviseur van de gemeente Rotterdam: ‘Wat betekenen zeer hoge waterstanden voor gebieden zoals het Noordereiland, Botlek, Merwe-Vierhavens of het historisch havengebied van Dordrecht? Zijn er risico’s op schade of slachtoffers? Wat kunnen we hieraan doen? Voor deze gebieden hebben we dit in kaart gebracht.’ Om de kans op overstroming te beperken, worden buitendijkse gebieden van oudsher opgehoogd voordat ze worden bebouwd: van het Noordereiland op meer dan 2,5 meter boven NAP tot en met de Tweede Maasvlakte op ruim 5 meter boven NAP. ‘Met het oog op voldoende bescherming van kwetsbare industrie of het geschikt maken van een Merwe-Vierhavengebied voor woningbouw, lijken extra maatregelen op termijn toch nodig.’ In de komende twee jaar wordt onder de hoede van het Deltaprogramma Rijnmond-Drechtsteden een Strategische Adaptatieagenda Buitendijks uitgevoerd, met alle benodigde acties. In het havengebied zal het Havenbedrijf het voortouw nemen, in Dordrecht de gemeente. Het streven is om tot gebiedsgerichte adaptatiestrategieën te komen, vertelt Gebraad. De gemeente Rotterdam is in ieder geval voornemens bij (her)ontwikkeling specifieker aan te geven op welke hoogte een gebied moet liggen. ‘Gemiddeld op NAP +3,60m, maar vitale infrastructuur zoals elektriciteitsvoorzieningen of evacuatiewegen moeten op gemiddeld NAP +3,90m worden aangelegd.’ Het gaat er ook om dat gebruikers van een gebied zich bewust worden van risico’s op de lange termijn en inzien hoe zij hier zelf mee kunnen omgaan, zegt Gebraad. ‘Als in het Deltaprogramma samenwerkende overheden houden we elkaar in dit opzicht hopelijk scherp; burgers en bedrijven kunnen we hoe dan ook goed voorlichten en oplossingen aanreiken.’