Wegbestemmen woningbouwplannen in krimpregio’s kan!

De werkwijze van twee gemeenten in de Achterhoek bewijst dat het ook anders kan. In Berkelland en Bronckhorst zijn honderden woningbouwplannen geschrapt zonder dat dit tot enorme uitgaven voor planschade heeft geleid.

Opgave en aanpak

Beide fusiegemeenten liggen in de anticipeerregio Achterhoek. In 2010 kwamen de gemeenten in deze regio overeen dat er tot 2020 geen 14.000, maar slechts 5.900 woningen aan de voorraad toegevoegd mochten worden. Dat betekende dat gemeenten hun plannen drastisch moesten aanpassen, in Berkelland bijna 1200 woningen minder, in Bronckhorst ruim 800. De beide gemeenten hebben die uitdaging energiek aangepakt. In grote lijnen kwam bij beiden de werkwijze neer op het nemen van de volgende stappen:

1. Voorbereiden van “het veld” op nieuwe situatie;
2. Stopzetten nieuwe plannen;
3. Aanpassen woningbouwplannen en ongedaan maken van latente plancapaciteit voor woningbouw;
4. Intrekken verleende bouw –en omgevingsvergunningen voor woningen waarvan de uitvoering niet start of wordt afgerond;
5. Afhandelen lopende aanvragen functieverandering buitengebied
6. Regionaal onderzoek naar een financieel arrangement voor deze regio, samen met provincie en andere partijen.

Een belangrijk uitgangspunt is het in overleg gaan met alle betrokken partijen. Dat was ook de eerste stap die de gemeenten hebben genomen. Al heel snel is men gaan overleggen met ontwikkelaars, aannemers, makelaars en andere relevante partijen. Doel van die gesprekken was het overbrengen van de nieuwe realiteit; die van krimp met de gevolgen voor de bouwmogelijkheden. Uiteindelijk dienden de gesprekken een andere “mindset” teweeg te brengen, waardoor voor de betrokkenen de nieuwe te ontwikkelen woonvisie niet als verrassing kon komen. Ook werd, nog ruim voordat die nieuwe visie er was het besluit genomen geen nieuwe plannen meer in behandeling te nemen die tot extra woningbouw zouden leiden. Hierbij werden ook aanvragen voor functieverandering of woningsplitsing betrokken.

Intrekken bouwtitels

Ingewikkelder werd de opgave bij de volgende stap; het aanpassen van de bestaande woningbouwplannen en intrekken bouwvergunningen. In beide gemeenten is een analyse gemaakt welke plannen wel en welke niet verder tot uitvoer zouden moeten worden gebracht. Daarbij speelden overwegingen als het versterken van centrumfuncties, het bieden van kansen voor starters en aandacht voor zorg en ouderen. De analyse resulteerde in concreet te schrappen bouwplannen. Dergelijke plannen verkeerden in verschillende fasen van ontwikkeling. Sommigen zaten nog in een vroege ontwikkelfase, voor anderen waren reeds bouwvergunningen uitgegeven en nadere afspraken tussen gemeente en ontwikkelaars gemaakt.
Om het schrappen van de plannen te realiseren zijn de gemeenten stap voor stap te werk gegaan. Essentieel, met name voor het publiekrechtelijke traject daarbij was het formuleren van een intrekkingsbeleid (van bouwmogelijkheden) en het vroegtijdig openbaar maken in de lokale pers daarvan. In zo’n bekendmaking is opgenomen:

• De capaciteit in de plannen wordt teruggebracht;
• Bestemmingsplanherzieningen worden voorbereid waarbij de bouwmogelijkheden die niet uitdrukkelijk zijn uitgezonderd, geschrapt gaan worden (onder verwijzing naar art.1.3.1 Bro);
• Niet benutte bouwvergunningen worden ingetrokken.

Kort daarna zijn de bestemmingsplannen daadwerkelijk aangepakt en zijn voorontwerp bestemmingplannen ter inzage gelegd. Dit is weer een signaal voor diegenen met een bouwkavel dat de bestemming wordt gewijzigd. In de periode tussen het voorontwerp en het ontwerpbestemmingsplan kunnen de vergunningen voor de bouwplannen nog worden aangevraagd op basis van de geldende bestemming. Op het moment dat het nieuwe ontwerpbestemmingsplan ter inzage wordt gelegd kan dit niet meer.

Tijd gunnen

De potentiële bouwers moeten wel voldoende de tijd geboden worden hun plannen ten uitvoer te brengen en zo hun vergunning te benutten. Op grond van jurisprudentie is het bieden van een termijn van een jaar na concrete bekendmaking van de beleidswijziging om alsnog de bouwplannen op te starten voldoende.
Na die periode is er zeker sprake van ‘passieve risicoaanvaarding’ en kan het de eigenaar worden aangerekend dat hij de mogelijkheden onbenut heeft gelaten. Het risico op tegemoetkomingschade (planschade) is dan nihil, de eigenaar heeft “verwijtbaar stilgezeten”. De nieuwe bestemmingsplannen kunnen verder in procedure worden gebracht en vanaf dat moment kunnen bouwplannen niet meer gerealiseerd worden. Latente capaciteit, bijvoorbeeld woonruimte boven winkels, is dan ook wegbestemd.

Privaatrechtelijke afspraken

Los met de publiekrechtelijk aanspraken van eigenaren van bouwtitels, moet rekening gehouden worden met privaatrechtelijke afspraken tussen gemeente en ontwikkelaars. Met deze partijen zijn uitvoerige gesprekken gevoerd. Onder verwijzing naar “gewijzigde omstandigheden” is uiteindelijk gekomen tot het schrappen of verminderen van dergelijke bouwplannen. In één van de gemeente is daarvoor wel een financiële schikking met een ontwikkelaar getroffen. Daar bleef de ontwikkelaar in zijn plan geloven. Bij deze onderhandelingen speelde ook mee dat de marktomstandigheden niet meer optimaal zijn op de woningmarkt. Hierdoor is bij partijen minder aandrang om te bouwen.

Gelukt, maar het kost wel wat.

De twee gemeenten zijn er dus in geslaagd de plancapaciteit in sterke mate terug te draaien zonder bedolven te zijn onder planschade claims. Dat neemt niet weg dat er voor beide negatieve financiële gevolgen zijn. Zoals aangegeven heeft één gemeente een regeling getroffen met een ontwikkelaar. Los van deze uitgaven, zien beide gemeenten de boekwaarde van gemeentelijke exploitaties sterk terug lopen, terwijl het mislopen van de positieve resultaten op die exploitaties eveneens voor tegenvallers zorgt. Tot slot heeft minder woningbouw ook een negatieve invloed op de te verwachten bouwleges, opbrengsten onroerend zaakbelasting en de hoogte van de algemene uitkering gemeentefonds. Het feit dat de gemeenten hun verantwoordelijkheid nemen en zorg dragen voor het voorkomen van de negatieve aspecten van krimp, levert dus nu wel een extra financiële last op.

Piet Renooy
Regioplan