Wijkparticipatie? Eerst de buurt, dan de stedenbouwkundigen

Participatie is een proces dat ertoe dient om afspraken te maken met de omgeving die zo goed mogelijk recht doen aan de belangen van de diverse groepen in die omgeving. Die afspraken met de omgeving kunnen verschillende vormen krijgen, variërend van de aanpassing van een omgevingsplan of stedenbouwkundig ontwerp, tot extra voorwaarden in een aanbestedingsprocedure of een omgevingscontract. Hiermee onderscheidt participatie zich van communicatieprocessen, waarbij initiatiefnemers niet meer doen dan de ‘blijde projectboodschap’ verspreiden en afstemmen op hun omgeving. Participatie gaat ook verder dan het laten uitspreken van een politieke voorkeur voor of tegen een plan. 

De omschrijving van participatie als een ‘sociaal contract’ biedt de mogelijkheid om inspiratie op te doen in de wereld van de contracttheorie. Ik vind die inspiratie in het bijzonder bij de Relationele Contracttheorie (RCT) die vanaf de jaren 1960 is ontwikkeld door onder anderen hoogleraar rechten Ian Roderick Macneil. RCT hanteert als uitgangspunt dat over de meeste contracten nooit wordt geprocedeerd en dat de afspraken die erin staan vaak veranderen naarmate de relatie zich verder ontwikkelt. Anders gezegd, contracten zijn net zozeer juridische als sociologische fenomenen. De RCT onderscheidt tien contractnormen, de eigenschappen van contracten. Die normen vormen het uitgangspunt van de 10 participatienormen die ik voor dit onderzoek heb ontwikkeld.

Participatienormen uitgelegd 

De houding van de omgeving voor een ontwikkelingsproject wordt vaak bepaald door ervaringen uit het verleden. Eerdere projecten, zoals verkeerd aangelegde rotondes of eindeloos durende vervanging van rioleringsbuizen, bepalen die houding vaak in dezelfde mate als de mening over de plannen. Een goed participatieproces begint daarom met erkenning dat eerdere ervaringen een rol spelen en dat er mogelijk verwachtingen zijn gewekt (norm 1).  

Een goed participatieproces geeft zich rekenschap van de lokale cultuur.  

Zo is het in sommige wijken een goede gewoonte om een maaltijd te serveren bij bijeenkomsten, terwijl in andere wijken juist een meer ‘efficiënte, zakelijke’ op prijs wordt gesteld (norm 2).  

Evenwichtige planning betekent dat een proces zich niet alleen rekenschap geeft van de agenda’s van de initiatiefnemers, maar ook wordt afgestemd op wat er leeft in de buurt door bijvoorbeeld rekening te houden met religieuze feestdagen, buurtactiviteiten of andere lokale processen (norm 3).  

Om goed te kunnen participeren, moet een omgeving voldoende middelen tot haar beschikking hebben. Dat gaat om tijd, een ruimte om te vergaderen, een aanspreekpunt en een budget om zich te laten bijstaan door een expert (norm 4).  

Rolintegriteit betekent dat hoe mensen worden aangesproken, recht doet aan de manier waarop zij hun rol zien in het project. Iemand die al aan tien processen actief heeft meegedaan, wil vaak liever als ‘buurtexpert’ dan als bewoner worden aangesproken; een lid van een natuurvereniging wil als belangenbehartiger en niet als bewoner worden gezien (norm 5).  

Wederkerigheid betekent dat inspanningen worden gehonoreerd met tegenprestaties. Een bewoner die tien keer zijn mening heeft geventileerd, wil die graag terugzien in de plannen. Wanneer van een bepaalde aanpak (zoals een werkatelier) blijkt dat die alleen een bepaalde groep aanspreekt, mag je van een participatieproces verwachten dat het wordt bijgestuurd en zoekt naar andere vormen of tijdstippen (norm 6).  

Een bewonersorganisatie die veel mensen heeft gemobiliseerd, wil daarvoor worden beloond: in de vorm van erkenning, soms in subsidie (norm 7).  

Een participatieproces biedt ruimte om plannen aan te passen op basis van de inzichten. Dit kan ook door sommige beslissingen in handen te leggen van de deelnemers. Op die manier creëert het proces invloed voor de deelnemers, terwijl het de invloed van de initiatiefnemers beperkt (norm 8).  

Ik ga ervan uit dat participatieprocessen streven naar projectsolidariteit (norm 9), dus dat een goed proces er uiteindelijk toe leidt dat de deelnemers over hun eigen belangen heenstappen en helpen om het ontwikkelingsproject te realiseren.  

Een van de eigenschappen van projectsolidariteit is ‘(voortdurende) instemming’ (norm 10). Dat betekent dat de deelnemers in het project hun eigen inbreng erkennen, en dat er is nagedacht over een methode voor de omgang met veranderende omstandigheden. Als bijvoorbeeld blijkt dat niet gezinnen, maar juist alleenstaanden in een project zijn geïnteresseerd, dan moeten de geplande speeltoestellen in de publieke ruimte misschien plaatsmaken voor fitnessapparaten.  

Normen in de praktijk: nieuwbouwplannen K-buurt 

De K-buurt in Amsterdam Zuidoost is een beroemde en beruchte buurt. De Bijlmerramp in 1992 met het El Al-vliegtuig vond er plaats. Ook haalt de buurt regelmatig het nieuws vanwege geweld. Maar de buurt wordt ook wel, nu de meeste klassieke honinggraatflats zijn gesloopt, een ‘Bijlmermuseum’ genoemd. Ze trekt, onder andere dankzij de ‘klusflat’ Kleijburg, steeds meer hoogopgeleide nieuwe bewoners (soms wel ‘gentrifiers’ genoemd) vanwege de gunstige locatie en de ruime woningen. 

De afgelopen twee jaar waren er veel conflicten tussen het stadsdeel, de gemeente en de buurt. Kern van die conflicten vormen de nieuwbouwplannen voor het gebied K-midden. In dit deel van de buurt zijn woningen en voorzieningen gepland, maar werd in de plannen geen rekening gehouden met de behoeften van de buurt. De buurtorganisatie HartvoordeKbuurt (HvdK) verzette zich tegen de plannen door te stellen dat de K-buurt een ‘hart’ nodig had. Dat hart bedoelt ze letterlijk, want ze streeft een levendig plein na rond het metrostation Kraaiennest. Maar HvdK bedoelt het ook overdrachtelijk: de buurtorganisatie vindt dat de plannen voor de fysieke ruimte voort moeten komen uit een buurtvisie die door de bewoners wordt opgesteld.  

HvdK bleek vrij succesvol in het organiseren van mediagenieke acties die werden opgepikt door lokale media. De boodschap van de buurtorganisatie vond daarnaast een gewillig oor in de Amsterdamse gemeenteraad, waar raadsleden en een aantal bestuurders positief reageerden. Ook andere organisaties reageerden welwillend. Anders gezegd, HvdK slaagde erin een breed netwerk in de buurt te vormen, plus een breed netwerk buiten de buurt dat haar ondersteunde.  

Toch slaagde de organisatie er niet in om haar wensen te realiseren. Zwart-wit gesteld werden haar initiatieven door stadsdeel en ambtenaren omarmd als ze binnen het sociale domein vielen. De wens van de HvdK om een belangrijke rol te vervullen in het tot stand brengen van de plannen voor de fysieke ruimte, werd niet gehonoreerd. In plaats daarvan werd een extern communicatiebureau (De Wijde Blik) ingehuurd om het participatieproces rond de plannen uit te voeren binnen een strikte opdracht en strikte termijn.  

De Wijde Blik vormde een adviesraad die beoogde een afspiegeling te vormen van de buurt. Ook organiseerde zij een aantal bijeenkomsten over de inrichting van de buurt. Toen de buurt werd uitgenodigd om op twee ontwerpen te stemmen, riep HvdK op tot een ‘participatiestaking’. Zij was namelijk van oordeel dat de plannen niet de wensen en de behoeften van de buurt reflecteerden. Daarnaast betoogde HvdK dat de vorm van het participatieproces veel mensen van deelname uitsloot, omdat zij de kennis misten om op de juiste manier te participeren. De gemeente besloot hierop het participatieproces te evalueren. 

Omdat ik voor het onderzoek in de K-buurt de buurt als opdrachtgever beschouw, besloot ik tot het organiseren van een eigen vorm van evalueren. Op 8 september organiseerden we een openbare hoorzitting waar we ongeveer 25 mensen interviewden in buurthuis Bontekraai. De interviewers waren voormalig Tweede Kamerlid Amma Assante (die ook in de buurt opgroeide), voormalig wethouder in Utrecht Annemiek Rijckenberg, en ikzelf. Onze vraagstelling was iets breder dan die van de gemeente. We vroegen mensen hoe zij het participatieproces in de K-buurt ervaarden. Ook daagden we ze uit om voorbeelden te geven, die zich niet per se hoefden te beperken tot het meest recente proces rond K-midden. 

Tijdens de middag trok een stoet van ongeveer 25 mensen (van ambtenaren, vertegenwoordigers van het gehandicaptenplatform tot betrokken bewoners en de secretaris van de pinkstergemeente) voorbij aan de interviewtafel, voor een publiek van buurtbewoners en geïnteresseerden. 

De K-buurt en de tien participatienormen 

De interviews in de K-buurt dienden ertoe om een beter zicht te krijgen op de fricties in het proces. Participatieprocessen gaan nooit ‘volledig fout’ of ‘helemaal goed’. Het gaat erom te benoemen waar de frictie zit en daarop in te spelen. In de K-buurt bleek die frictie vooral dat HvdK graag zelf het participatieproces wilde organiseren, vanuit een door de buurt zelf ontwikkelde integrale visie, inclusief sociale en economische aspecten. Die visie moest resulteren in een stedenbouwkundig plan dat hier recht aan deed. In werkelijkheid kreeg de buurt slechts invloed binnen een specifieke ruimtelijke context, en niet de invloed die HvdK wilde.  

Het antwoord van de gemeente op de wens van HvdK was om in het stedenbouwkundig proces ‘enige ruimte’ in te bouwen voor niet-ruimtelijke wensen. Die formulering bleek in de praktijk te complex. Deelnemers aan het proces klaagden dat zij zich niet in staat voelden om volwaardig te participeren in een ‘legoblokjes-sessie’, omdat zij de context niet snapten en hun wensen voor de buurt op andere manieren formuleerden. Zo legde het proces een onderscheid bloot tussen (zoals een van de geïnterviewden het formuleerde) een theoriegroep die over de kennis beschikt die nodig is om te kunnen participeren, en een praktijkgroep die in de buurt leeft en de taal niet spreekt van de plannenmakers.  

In onze bevinding droeg het participatieproces aan die tegenstelling bij en sloot dus niet aan op de lokale cultuur. Een ander opvallend punt was dat sommige deelnemers benoemden dat zij in het proces als individu werden aangesproken, terwijl ze hun eigen rol veel meer als vertegenwoordiger van een buurtorganisatie zagen. Ze voelden zich niet thuis in de rol die hun in het participatieproces werd toebedeeld. Het participatieproces was dus goed afgestemd op de wensen en agenda’s van degenen die tot de ‘theoriegroep’ horen, maar miste de flexibiliteit om zich aan te passen aan nieuwe wensen en andere omstandigheden.  

Hoe kan het anders?  

Ten eerste zou het goed zijn om de planning en vormgeving van het proces aan het begin in handen te leggen van de buurt. Geef een buurtorganisatie een ruimte en middelen (zoals een externe consultant, naast een contactpersoon in de gemeente). Stel ook een kleine vergoeding (bijvoorbeeld 10 euro) beschikbaar voor de deelnemers aan bijeenkomsten, zodat ze makkelijker de beslissing nemen om een avond van huis te zijn. Richt daarnaast overheidsteams ‘holistisch’ in. Betrek dus ambtenaren uit verschillende domeinen bij het proces, zodat niet-ruimtelijke wensen in samenhang met fysieke veranderingen kunnen worden besproken.  

Je kunt de oproep uit het onderzoek daarmee in één slogan samenvatten: eerst de buurt, dan de stedenbouwkundigen!