Wijzer herbestemmen: hoe werkt dat?

Vijftien experts bogen zich in een rondetafelgesprek dat het H-team deze zomer organiseerde in samenspraak met het College van Rijksadviseurs over de vraag Hoe en Wat herbestemming en transformatie kunnen bijdragen aan de grote opgaven van deze tijd. En andersom, welke kansen biedt het omgevingsbeleid voor de transformatieopgave?

Invoering van de Omgevingswet is de grootste wetswijziging sinds Thorbecke. Alle bestuursniveaus bereiden zich voor. Landelijk werken zogenaamde verdiepingsteams op het ministerie van IenM de nationale agenda uit. Zij kijken waar het schuurt en brengen eind dit jaar hun koersdocument uit, waarin zij de verschillende opties in beeld brengen, onder andere ten aanzien van kansen en keuzes aangaande verstedelijking, transformatie en herbestemming. Provincies en gemeenten werken aan hun eigen omgevingsvisies, waarin zij het verhaal (identiteit, toekomst) verwoorden van hun provincie, stad of dorp. Nu is er dus momentum voor herbestemming en transformatie. Niet als doel, maar als middel. Bestaande gebouwen, ensembles, structuren zijn immers dragers van die identiteit. Het verhaal van een gemeenschap is in de fysieke leefomgeving gegoten.

Regio als ideale schaal

Er ontspint zich een discussie over de ‘oude’ bestuurlijke drieslag. De vraag is of deze nog wel past. Is de regio niet veel eerder de ideale schaal voor de Omgevingswet? Voor de burgers is de regio herkenbaar - soms is het zelfs de belichaming van de gekoesterde identiteit. Zoals in de Achterhoek, de Hoeksche Waard. Bovendien, de regio kan toekomstige vraagstukken vaak adequater adresseren dan strikt lokaal mogelijk is. Succesvolle herbestemming en transformatie vergen een blik buiten het eigen grondgebied; deze opgave vraagt om samenwerking op regionale schaal. Net als de energietransitie. Elke gemeente wil terecht energieneutraal zijn, maar niemand zit te wachten op een tapijt van zonneweides - een herhaling van de gemeentelijke concurrentieslag op bedrijventerreinen. En er is nog een groot voordeel: de regio zit tussen alle bestuurslagen in. Met andere woorden, niemand is er de baas. Dit past naadloos in de filosofie achter de Omgevingswet, waarin de nadruk ligt op samenwerking.

Pragmatisch platteland

Een kwart van de gemeenten sorteert via pilots in het kader van de Crisis- en herstelwet inmiddels voor op de nieuwe wet. Onder de vleugels van Architectuur Lokaal en Ruimtevolk zijn diverse gemeenten in regioverband aan de eerste verkenningen gestart. Omgevingsplannen zijn maatwerk. Het is belangrijk dat goede voorbeelden beschikbaar komen, dat kennis verzameld wordt. Er gaat altijd veel aandacht uit naar grote steden. Maar de pilots van Architectuur Lokaal laten zien dat herbestemming en transformatie op het platteland een grote vanzelfsprekendheid heeft. Het platteland is innovatief en pragmatisch, want in de dorpen en buiten de bebouwde kom is herbestemming pure noodzaak. De school wordt ’s avonds café. Er is geen boer die alleen nog boert. Herbestemming en transformatie kunnen kortom een middel zijn om de identiteit van een gemeenschap te versterken, om verdichting te bereiken en tegelijk ook duurzaam te zijn door geen ruimte te verspillen. Het belang van de regio bij het realiseren van kwalitatief goede herbestemming is een aandachtspunt in de ‘Wijzer Herbestemmen’.

Vrij spel

De omgevingsvisie is hard werken voor de overheid. De overheid moet kantelen en dat zal pijn doen. De bestuurders, gewend als zij zijn aan bestuurslagen moeten straks naast elkaar staan en samen naar een project kijken. Samen houdt in ook met bedrijven, instellingen, bewoners. Wie het voortouw neemt wisselt, het is niet meer vanzelfsprekend de overheid. Zijn de gemeente- en provinciebesturen opgewassen tegen deze taak? Hebben zij voldoende lef? Of wordt Campina de baas in Friesland? Als bestuurders te weinig slagkracht hebben, nemen marktpartijen het voortouw én de hele hand. Dit is al gebeurd in de kustgebieden. Nederland ligt vol met soortgelijke gebieden die wat minder op het netvlies staan. In de praktijk blijken marktpartijen uitstekend op de hoogte van de regels en de procedures. Zij hebben vrij spel en de burgers die allemaal tegen waren, hebben het nakijken.

Hardnekkige gewoontes

Organische ontwikkeling waar de Omgevingswet om vraagt is bepaald nog geen staande praktijk. Gemeenten zijn immers gewend om met uitleglocaties geld te verdienen. Organische ontwikkeling, roept de vraag op hoe een gemeente financieel ‘uit’ komt, met minder of pas later inkomsten uit grondverkoop. En hoe wordt een (bedrijven)terrein vergeven? Wie het eerst komt wie het eerst maalt? Of krijgen zittende huurder eerste recht van koop zoals op Hembrugterrein. Gaat het naar de hoogste bieder? Blijf je als gemeente dan niet achter met de winkeldochters? Gemeenten doen er goed aan voorwaarden te stellen die maatschappelijke doelen stimuleren. Bijvoorbeeld: streven naar 100% binnenstedelijk bouwen. Pas als die verdichting op z’n eind is, mag naar buiten uitgeweken worden. Een andere interessante optie met het oog op herbestemming en transformatie is in de procedure selectiecriteria op te nemen waarbij partijen die daaraan voldoen voorrang krijgen. Op deze manier kan de verstedelijkingsagenda meewegen in de gunning.

Spanningen en kansen

De Omgevingswet brengt veel onrust teweeg. De gewone burger vraagt zich af of zijn belang nog gediend wordt door de overheid. Of moet hij het nu zelf doen? Kan de terugtrekkende overheid zijn handen in onschuld wassen als de kwaliteit van beslissingen en ingrepen daalt? Wie bewaakt de belangen van burgers die niet mee kunnen? Het is deze spanning tussen de letter van de Omgevingswet (‘minder regels’) en de geest (‘meer samen’) die knelt. De overheid kan het zich niet veroorloven om zich terug te trekken, maar moet juist pal staan voor kwaliteit en kwetsbare waarden.

Waan van de dag versus lange termijn

Er is ook de spanning tussen de korte termijn (praktijk van alledag) en de lange termijn (de omgevingsvisies). De economie trekt aan en de druk op de (woning)markt neemt toe. Dat leidt tot keuzes onder spanning: weinig aandacht voor openbare ruimte want de woningen worden toch wel verkocht. De lokroep van een Vinex 2.0, terwijl er nog steeds veel (verborgen) leegstand is. De aandacht voor kwaliteit en kwetsbare waarden blijft ook hier aandachtspunt, met als kanttekening dat plattelandsgemeenten (onderdruk) hier verder zijn dan overdrukgebieden, waar men terugschiet in de ‘bestaande groef’. Aandacht voor de lange termijn betekent dus dat we niet moeten wachten met beginnen. Minstens zo belangrijk is oog hebben voor ongewenste effecten. Is herbestemming per definitie nastrevenswaardig? Nog meer foodhallen en hotels? Welke keuzes zijn (te) snel achterhaald? Kortom, er is veel aandacht voor innovatie nodig om de visie actueel te houden.

Deze eerste bijeenkomst over herbestemming en transformatie in relatie tot het omgevingsbeleid heeft veel opgeleverd. Ook veel verwarring. Dat is juist een vruchtbaar uitgangspunt en het toont de urgentie voor de ‘Wijzer Herbestemmen’, waarmee overheden in de dagelijkse praktijk uit de voeten kunnen. Met goede voorbeelden, kennis over regelgeving en procesdesign laat het H-team hierin zien hoe herbestemming en transformatie bijdragen aan het invullen van de verstedelijkingsopgave. Veel staat ter discussie maar niet de urgentie van dit probleem.

Initiatief: Herbestemmingsteam
Deelnemers aan het gesprek op 12 juli:

• Floris Alkemade, Daan Zandbelt, en Rienke Groot, College van Rijksadviseurs
  
• Maarten Engelberts, ministerie van IenM
  
• Martin Aarts, ministerie van IenM
  
• Jeroen Niemans, Ruimtevolk
  
• Vincent Kompier en Cilly Jansen, Architectuur Lokaal
  
• Derk van Schoten, Gemeente Delft