Wonderolie in de groeistad Eindhoven: de verbindende waarde van mobiliteit

Mobiliteit gaat over veel meer dan alleen transportinfrastructuur, ook in Eindhoven en de omliggende regio. Het gaat over mensen en wensen. Het met elkaar in gesprek blijven over deze wensen en mogelijkheden en onmogelijkheden is essentieel voor de ontwikkeling van een goed functionerend stedelijk systeem. Bij stedelijke ontwikkeling denken we vaak aan groei in termen van economische vooruitgang, meer banen, meer inwoners, meer en betere voorzieningen. Maar de groei kan ook ten koste gaan van wat er was, waardoor niet iedereen zich thuis voelt bij de veranderingen.

Het vraagt om een extra inspanning om die verandering zodanig vorm te geven dat mensen Eindhoven blijven herkennen; dat Eindhovenaren zich thuis blijven voelen in een veranderend Eindhoven, terwijl nieuwe Eindhovenaren zich welkom voelen.

Van onmisbare waarde

Op basis van kennis over ruimtelijke planvorming, stedelijke ontwikkeling en participatie van burgers en belanghebbenden kunnen we een aantal condities benoemen die hiervoor de basis leggen. Het vereist balanceerkunst om in samenwerking met elkaar, publiek en privaat, en in nauwe interactie met burgers, de plannen rondom mobiliteit en bereikbaarheid vorm te geven en uit te voeren.

We zien dat Eindhoven groeit en er tal van gebieden worden ontwikkeld om te wonen en te werken in de stad. Mobiliteit is daarbij van onmisbare waarde. In een snelgroeiende en verdichtende stad is mobiliteit van cruciaal belang voor mensen, goederen en diensten om zich te kunnen blijven verplaatsen. Mobiliteit gaat in essentie om verbinding. Het brengt mensen bij elkaar, familie, relaties, werkgevers en werknemers, docenten en leerlingen, artiesten en bezoekers, teams bij de wekelijkse trainingen en wedstrijd, et cetera. Het is de smeerolie voor de stad, of, in schonere en positievere termen, de wonderolie voor een stad en haar gebruikers. Welke ingrediënten moet die olie om haar werk goed te kunnen verrichten?

Conditie 1: vervang de auto door andere vormen van vervoer en zet in op gedragsverandering

Ontstaan als vijf aan elkaar gegroeide dorpen met een landelijk ommeland was de auto voor veel Eindhovenaren lange tijd een logisch en onmisbaar vervoermiddel. Met het verdichten en uitbreiden van de stad verandert dit nu snel. Vervoersbehoeften van de Eindhovenaren en de gebruikers en bezoekers van Eindhoven veranderen en de mogelijkheden om te verplaatsen worden meer divers. De grootstedelijke dichtheid van de stad maakt andere vervoerssystemen mogelijk en noodzakelijk. De beschikbare ruimte in de stad is schaars en duur. Wandelen, fietsen en gedeelde oplossingen voor vervoer, van deelscooters en -auto’s tot hoogwaardig openbaar vervoer, zijn in zo’n verdichtende stad al snel aantrekkelijker dan individueel bezit van een auto die veel ruimte opeist en grotendeels ongebruikt stil staat. Het ontwikkelen van openbaar vervoer is een handige en efficiënte oplossing voor bewoners en bezoekers van Eindhoven. Een goed voorbeeld is de bouw van het ondergrondse busstation in Eindhoven een belangrijke investering in de toekomst: het is voorwaardelijk voor de schaalsprong die de stad maakt. Het ondergrondse busstation zorgt voor de mogelijkheid van verbindingen binnen de stad, maar ook met het ommeland, de omliggende kernen en gemeenten. Deze verbindingen zijn cruciaal voor de centrumfunctie van Eindhoven. Hoogwaardig, toegankelijk en betaalbaar openbaar vervoer zorgt ervoor dat Eindhovenaren, oud en nieuw, zich ook in de toekomst nog steeds goed kunnen verplaatsen, al zal het wel anders zijn dan voorheen.

Andere vervoersopties vragen om verandering van gedrag, verandering van gewoonten. Dat is wennen. Zeker als dit betekent voor sommige mensen dat zij de comfortabele privéruimte in de auto moeten omruilen voor gedeelde ruimte in het openbaar vervoer, de auto met anderen -met bekenden of zelfs met onbekenden- delen, of sommige plekken niet meer zoals voorheen de auto voor de deur kunnen parkeren. Hoewel bij gedragsverandering vaak wordt gewezen op de taaiheid van ingesleten patronen en gewoonten, laat de mens ook zien dat zij heel goed in staat is om zich snel nieuw gedrag aan te meten. Denk aan het gebruik van de mobiele telefoon en bepaalde apps. Gedrag hangt ook samen met de omgeving waarin iemand zich beweegt. In steden of stadscentra die al heel lang een hoge dichtheid hebben is het juist vreemd om een auto te hebben, en de normaalste zaak om te voet, te fiets en met het OV op pad te gaan.

Conditie 2: zorg voor een goed proces, als basis voor het maken en uitvoeren van plannen

Hoewel Nederland niet meer het ‘planners paradise’ van weleer is, kunnen we nog altijd bogen op een stevig regulerend kader waarbinnen stedelijke ontwikkeling plaatsvindt. Ook is er een gedegen praktijk van planvorming en ontwerp. Dit zorgt voor een betrouwbaar en transparant proces en kwalitatief hoogwaardige ontwikkelingen. Het verticale bos met sociale huurwoningen in Strijp S is daarvan een goed voorbeeld, net als het behoud van de industriële uitstraling van de openbare ruimte in dit gebied.

Juist vanwege de omvang en snelheid van de schaalsprong die Eindhoven doormaakt, is het proces waarin wordt besloten over die ontwikkelingen cruciaal – ook wanneer gaat het over mobiliteit en de ruimte die daarvoor nodig is in de stad. Met ‘proces’ bedoelen we de procedures voor besluitvorming, zowel de formele stappen in planprocessen waaronder ter inzage leggingen en termijnen voor beroep en bezwaar, als de informele stappen, die vaak bestaan uit vele ontmoetingen, bijeenkomsten en besprekingen tussen allerlei betrokkenen, van professionele partijen tot maatschappelijke organisaties en individuele burgers.

Dit proces is belangrijk omdat dit de gelegenheid geeft voor het inbrengen van belangen en verschillende perspectieven. De discussies draaien vaak om de vraag welke waarden en wiens waarden met het plan gediend zullen worden. Bijvoorbeeld, een route die de bereikbaarheid van een bepaald gebied bevordert, kan betekenen dat mensen aan die route meer verkeershinder ervaren. Plannen grijpen altijd in op bestaande situaties en zullen daarmee onvermijdelijk bestaande belangen aantasten en andere belangen juist dienen. Het zoeken van de verbinding juist ook in het proces draagt bij aan de kwaliteit van het proces en daarmee ook van de uitkomsten, ook al is niet iedereen het met die uitkomst eens.

Conditie 3: probeer snelheid te maken maar bewaak wel de zorgvuldigheid

Een veelgehoorde klacht over het ruimtelijke planproces is dat het te langzaam zou zijn, en daarmee ook inflexibel: er kan te weinig worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen en veranderende inzichten. Ook in Eindhoven staat het ruimtelijk planvormings- en ontwikkelproces staat onder hoge tijdsdruk. Werkgevers hebben op korte termijn woningen nodig voor de vele nieuwe werknemers. De bereikbaarheid van de te ontwikkelen gebieden is voor de werkgevers en de nieuwe werknemers van groot belang. Tegelijkertijd kampen gemeenten, en daar zal Eindhoven geen uitzondering op zijn, met een hoge werkdruk. De grote hoeveelheid plannen die momenteel ten uitvoer moet worden gebracht, verhoogt die druk.

Het gaat om grote ruimtelijke ontwikkelingen van een maat en schaal waar de gemeente nog niet veel ervaring mee heeft. De complexiteit van deze projecten wordt vergroot door de – begrijpelijke – wens vanuit de private sector om snel tot realisatie te komen. Ondanks de druk op capaciteit en tijd is het van belang om het proces de tijd te gunnen die daarvoor nodig is, overeenkomstig het wettelijk kader dat we nu eenmaal met elkaar hebben afgesproken en dat ieder vertrouwen biedt op een zorgvuldig proces. Dat vereist kunst en kunde van proces- en projectmanagement, van doelen stellen en behalen naast het geven van ruimte en flexibiliteit aan plannen en de uitvoering daarvan. Vertrouwen in de procedures en in de mensen die binnen deze procedurele kaders opereren, is daarbij cruciaal. Dat vereist ook het elkaar ruimte gunnen in dit proces om de procedures te kunnen volgen en afspraken te kunnen nakomen.

Conditie 4: Zorg voor een goede begeleiding van private initiatieven en een continue afstemming

Bij grote ontwikkelingen zoals in Eindhoven komt het ook voor dat private partijen zelf de handschoen oppakken in de planontwikkeling en -uitvoering. Het inbedden hiervan in publieke planprocessen vereist een goede begeleiding. Publieke belangen en publieke waarden overstijgen al snel het specifieke project. Voor private partijen is dat vaak nieuw en het risico bestaat dat zij dit minder goed kunnen zien of aanvoelen dan gemeenten, die hun burgers natuurlijk op heel veel meer plekken tegenkomt dan alleen dat specifieke project. Desondanks kan het samen optrekken van de gemeente met private partijen in ontwikkelingen tegemoetkomen aan het capaciteitsgebrek bij de gemeente en aan de wens van private partijen om meer zelf te doen omwille van de voortgang en de afstemming met de doelen van het project. Ook kan gebruik worden gemaakt van eventuele kennis en expertise van deze partijen. Tot slot zijn natuurlijk de financiële middelen van private partijen van belang. Goede afspraken over de spelregels en rolverdeling zijn daarbij essentieel, met het wettelijk kader als leidraad en de gekozen gemeenteraad in haar goedkeurende en controlerende rol.

Verschillende gemeenten hebben al ervaring opgedaan met zulke afspraken, waarvan kan worden geleerd. Voorbeelden zijn de spelregelkaart voor de private ontwikkeling van de publieke ruimte in de Amsterdamse wijk Cruquius en het kavelpaspoort in de transformatie van de Binckhorst in Den Haag tot een gemengd woon-werk-industriegebied. Ook in publiek-private samenwerkingen ten behoeve van infrastructuurontwikkeling is al veel ervaring opgedaan waar verder uit kan worden geput voor de afspraken over samenwerking en de borging van publieke waarden daarin.

Conditie 5: geef participatie de tijd, ook bij haast

Dat participatie in plan- en besluitvorming door burgers en andere belanghebbenden van groot belang is alom bekend. Zo zorgt het ervoor dat lokale kennis kan worden benut, dat omwonenden zich betrokken voelen bij het project en zo meer mede-‘eigenaarschap’ zullen tonen, bijv. door er goed voor te zorgen, en dat er meer draagvlak is voor een project.

De aankomende Omgevingswet stelt ook dat participatie van wezenlijk belang is en vereist dit, zowel bij de uitwerking van de eerste ideeën als bij de besluitvorming over het meer definitieve plan. Door grote tijdsdruk kan de participatie onder druk komen te staan, zelfs als dit wettelijk is vereist.

Bij zowel gemeenten als private partijen bestaat de kans dat participatieprocessen worden ‘uitbesteed’ aan derden, bureaus die daarin zijn gespecialiseerd. Bij gemeenten kan dit bijvoorbeeld het gevolg zijn van gebrek aan tijd van eigen mensen. Bij private partijen is kennis over dit soort planprocessen vaak geheel afwezig. Ook kan het zijn dat partijen liever een neutralere partij hebben om dit proces te begeleiden. Uitbesteding ligt dan voor de hand. Ook in dat geval (net als bij de bovengenoemde PPS) zijn goede afspraken nodig over rollen en verantwoordelijkheden gedurende de looptijd van het traject.

Conditie 6: bied de burger een serieuze plek, ook in publiek-private samenwerking

In processen van planontwikkeling en -uitvoering staat de burger al snel op afstand. Omgevingsmanagers betrokken bij de uitvoering van het project letten er vooral op de overlast te minimaliseren en zijn aanspreekpunt voor burgers als zij vragen hebben over de werkzaamheden. Voor vragen die voorbij de directe beleving van de uitvoering gaan, is het vaak lastiger om te vinden wie nu het aanspreekpunt is. Zo verwijzen aannemers bij vragen door naar de gemeente, gemeente verwijst door naar aannemers, beide partijen wijzen vaak op afspraken die nu eenmaal al gemaakt zijn. Voorafgaand aan de uitvoering van een project maken omwonenden zich vaak zorgen over het project, of het wel volgens de afspraken zal gaan. Dat heeft ook vaak te maken met teleurstellingen uit het verleden, uit eerdere projecten of eerdere onderdelen van het planproces, waarin afspraken niet altijd werden nagekomen. Door burgers een expliciete plek in het proces te geven, niet alleen tijdens planvorming maar ook tijdens en na realisatie, kan wantrouwen worden weggenomen. Bovendien kan het de uitvoering ten goede komen; omwonenden weten doorgaans wat de afspraken zijn en houden een scherpe vinger aan de pols.

Er wordt wel geëxperimenteerd met nieuwe afspraken waar de burger ook onderdeel van uitmaakt. Zo is het omgevingscontract een voorbeeld van een arrangement waarin afspraken tussen opdrachtgever (gemeente) en opdrachtnemer worden bevestigd.

Conditie 7: bewaak de samenhang, tussen projecten onderling en met het grotere verhaal voor stad en regio

Bij een groeispurt als die van de gemeente Eindhoven lopen er meerdere projecten tegelijk. Deze zijn alle complex, en kosten veel tijd, geld en menskracht om deze voor te bereiden en uit te voeren. Het risico ligt op de loer dat deze projecten al snel worden losgekoppeld van elkaar, omwille van de overzichtelijkheid en beheersbaarheid. Dat kan op veel momenten een geschikte strategie zijn – de projecten op zich zijn al ingewikkeld genoeg. Toch is het van belang dat de samenhang van de projecten ook aandacht krijgt. Zeker als het gaan om verbindingen gaat het al snel om de raakpunten en overgangen tussen projecten, en om netwerken van verbindingen.

De samenhang tussen projecten vraagt om een groter verhaal van Eindhoven in de nabije en wat verdere toekomst; een verhaal waarin de groei en de verbouwingen nodig om die groei in goede banen te leiden inherent logisch zijn. Dat verhaal vraagt waarschijnlijk ook om afstemming met thema’s als onze energie- en voedselvoorziening, onze drinkwatervoorziening en waterbeheer, de voorziening van materialen en de verwerking van ons afval. De organisatie van die grotere verhaallijnen kunnen conditionerend zijn voor het Eindhovens verhaal. Denk bijvoorbeeld aan een volledige elektrificatie van mobiliteit: dat vereist ook aanpassing van elektriciteitsinfrastructuur, zowel in de publieke ruimte als in de gebouwen. Naast deze meer technische systemen zijn er ook verhaallijnen nodig over zeggenschap (wie gaat waar over?), over verantwoordelijkheid (waar mogen we elkaar op aanspreken?) en over verdeling (wie krijgt wat tegen welke prijs?). De gemeente Eindhoven kan, net als andere gemeenten, een rol spelen in de ontwikkeling van dit grotere verhaal.

Conditie 8: denk vanuit verschillende schaalniveaus

De ontwikkelingen in Eindhoven kunnen vanuit verschillende schaalniveaus worden bekeken. Ruimtelijk gezien kan dat worden bekeken vanuit het niveau van de verschillende buurten, stadsdelen, het niveau van de stad, de stad in de regio of de stad in het internationale innovatie-ecosysteem. Ook kan worden gekeken vanuit meer sectorale indelingen, bijvoorbeeld vanuit vervoer, wonen, werken, onderwijs, industrie, landbouw of recreatie.

Iedere Eindhovenaar, bewoner, gebruiker of bezoeker van de stad, burger of bedrijf, zal op een andere manier de ontwikkelingen bekijken en ervaren. Het begrijpen vanuit welke perspectief iemand naar Eindhoven kijkt is van belang voor kweken van begrip voor elkaars visie, standpunten, kansen en knelpunten. Het kijken vanuit elkaars perspectief kan daarbij behulpzaam zijn.

Conditie 9: maak een transparante afweging tussen verschillende waarden

Bij het maken van ruimtelijke plannen gaat het vaak om het onderscheiden van functies met bijbehorende belangen en het bieden van een fysieke plek aan die functies en belangen. Tegenwoordig wordt gepleit om liever te denken in het bevorderen van waarden dan in het beschermen en behouden van belangen. Dat is een meer proactieve benadering van ruimtelijke ordening en de mate waarin ruimtelijke ordening kan bijdragen aan de bevordering van bepaalde waarden – in plaats van een meer conservatief belangenperspectief.

Dat wordt ook wel aangeduid met de term ‘waardecreatie’, het bijdragen aan waarde. Sommige maatregelen of ontwikkelingen dragen bij aan de creatie van de ene waarde, maar gaan ten koste van een andere waarde. Door te denken in waarden en creatie en destructie van waarden, bevordering en vermindering van waarden, kunnen conflicten tussen waarden sneller worden voorzien, benoemd en misschien wel voorkomen.

Conditie 10: zet de kracht van ontwerpen in voor plannen en beheer

Zeker bij ruimtelijke plannen kan ontwerp een rol spelen in het verkennen van de mogelijkheden om waarden te combineren. Een ruimtelijk ontwerp kan abstracte uitgangspunten vertalen in ruimtelijke besluiten. Voor zowel burgers als professionele besluitvormers en betrokkenen wordt het vaak in een oogopslag duidelijk wat wel en niet kan, en hoe een plan uitpakt in de directe leefomgeving. Het helpt deze betrokkenen ook mee te denken in het proces en op concrete punten met elkaar in gesprek te gaan. Een ontwerp kan behulpzaam zijn bij het ontwikkelen van plannen op hoofdlijnen. Het gaat dan om zogenaamde vlekkenplannen, wat komt waar, of schetsen die op hoofdlijnen de plannen weergeven. Als besluiten al wat concreter worden, dan kunnen inrichtingsplannen worden gemaakt. Op gedetailleerder niveau kan dan worden weergegeven wat waar komt en hoe dat samengaat. Zo’n integraal ontwerp kan helpen om de inrichting te verbeteren. Daarbij kan worden gedacht aan de inrichting van de publieke ruimte, maar ook de precieze begrenzing van gebouwen, de overgang tussen publieke en private ruimte, de ingang van gebouwen, de toegang daartoe, de parkeerruimtes voor auto’s en allerlei soorten fietsen, et cetera.

In dat ontwerpproces kunnen ook afspraken over het beheer worden meegenomen. Dat laatste is cruciaal voor ontwerpen om ook ervoor te zorgen dat het ontwerp ook in de gebruiksfase functioneert zoals beoogt. Of om tijdens het gebruik gezamenlijk te kunnen besluiten over aan te brengen wijzigingen als de omstandigheden daarom vragen. Een stad is immers altijd in beweging en omstandigheden kunnen veranderen of toch wat anders uitpakken dan voorzien.