Wonen als vlieg­wiel voor gebiedsopgaven

Het was een speciaal moment die woensdag in december. Omringd door vertegenwoordigers van provincie, gemeenten en marktpartijen tekende minister Hugo de Jonge in Overijssel de eerste woondeal van Nederland. Insteek van het verdrag: de ondertekenaars committeerden zich niet alleen aan de bouw van ruim 42.000 woningen, maar maakten ook afspraken over betaalbaarheid, kwaliteit en de aanpak van andere gebiedsopgaven in de steden, dorpen en het landelijk gebied van de regio.

"Het is bijzonder dat zoiets zo snel gelukt is," vertelt Henrieke Selles-Heikoop, als woonstrateeg bij de gemeente Zwolle nauw betrokken bij de totstandkoming van de woondeal. "Ik bedoel, voor het Rijk is zo’n deal een instrument om richting te geven aan de woningbouwopgaven. Het succes achter onze samenwerking is juist de kwalitatieve en gebiedsgerichte insteek, waarbij we verbanden leggen met talloze onderwerpen. Dat is nogal wat."

"Het heeft enorm geholpen dat we elkaar hier al zo goed kennen," vult Wietse Douwes aan, beleidsadviseur op het Overijsselse provinciehuis. "Op ambtelijk en bestuurlijk niveau wordt goed samengewerkt – en er zijn nauwe banden met ontwikkelaars en corporaties." En, merkt Rob Bruns van de gemeente Ommen op, vergeet de doorslaggevende werking van het politieke momentum niet. "De verkiezingen stonden voor de deur, voor gedeputeerde Monique van Haaf aanleiding om door te pakken."

Woonopgave als gebiedsopgave

Er is evenwel nog een reden voor het succes achter de woondeal, en die ligt besloten in de in 2021 opgestelde woonagenda’s – een voor West-Overijssel, een voor Twente. Daarin is onder andere afgesproken dat de woningbouwopgave niet langer op zichzelf mag staan, maar in verband moet worden gebracht met andere ruimtelijke en maatschappelijke opgaven. Sterker nog, in de Overijsselse woonagenda’s en de bijbehorende woonstrategieën is de woonopgave ingezet als vliegwiel om vraagstukken op het gebied van mobiliteit, klimaat, energie en leefbaarheid tot een goed einde te brengen.

De hamvraag is waar dit gedachtegoed vandaan komt. "We zagen al langer in dat enkel sturen op aantallen niet meer kon," legt Douwes uit. "Een paar jaar terug hebben we in Zwolle en Enschede met het Rijk pilotprojecten gedraaid over een op kwaliteit gerichte benadering. Daar kwam toen een palet aan woonmilieus uit, van hoogstedelijk in Zwolle tot landelijk in Ommen." Hij herinnert zich hoe de aanwijzing van zogenoemde sleutelprojecten een belangrijke rol heeft gespeeld.

"Het Rijk verlangde toen niet meer dan een lijst met locaties en aantallen. Wij hebben dat afgehouden en gemeenten zelf gevaagd om met potentiële gebieden te komen. Als vanzelf kwamen daar locaties uit waar ook andere opgaven spelen. Natuurlijk mobiliteit, maar ook klimaatadaptatie en het principe om bodem en water sturend te maken." Selles-Heikoop: "In diezelfde periode werkten we in de regio Zwolle aan een verstedelijkingstrategie. Ook daarin kwam de vraag op tafel hoe wonen ingezet kan worden als katalysator voor al die transities waar we mee te maken hebben."

Voor De Vries, als adviseur betrokken bij de totstandkoming van de woonagenda, is deze ontwikkeling in het denken een belangrijk signaal. "Wat ik zo goed vind is dat ze hier de complexiteit van ruimtelijke ontwikkelingen omarmen. In plaats van terug te deinzen voor het 'stapelen van opgaven' – want ingewikkeld en duur – is de samenhang tussen opgaven aangegrepen om te komen tot kwalitatieve en complementaire strategieën."

Rob Bruns glimlacht: "Mooi gezegd, maar voor mij voelt het ook gewoon als heel vanzelfsprekend. Het gaat om de vraag wat we waar het beste kunnen doen. Dat je daarbij rekening houdt met bodem en water, met natuur, met verkeer – tja, dat wisten we eigenlijk al." En Selles-Heikoop: "De transities waarvoor we staan zijn niet niks. Het zou raar zijn als je daar in je woonbeleid niet op inspeelt. Als ik de beelden zie van de overstromingen in Limburg denk ik: staan bij ons de woningen wel op de goede plek? En ik denk ook aan de energietransitie, aan het betaalbaar houden van woonlasten, aan het verbeteren van bestaande wijken."

Kwantitatieve ambitie

Voor het gesprek zich richt op hoe dit gedachtegoed zich in Zwolle en Ommen manifesteert, gaat het eerst nog even over de kwantitatieve kant. Want hoe mooi en breed het verhaal ook is, minister De Jonge verwacht wel dat er geproduceerd wordt – in het geval van Overijssel dus ruim 42.000 woningen tot 2030.

"En wij," begint Douwes, "leggen de lat zelfs een stukje hoger door in de woonagenda voor 60.000 te gaan." Voor Selles-Heikoop zijn zulke getallen symbolisch. "Je moet ze niet te letterlijk nemen. Ze zijn vooral bedoeld om de druk erop te houden." Bruns herkent dit: "Het gaat erom dat we nu een flinke stap bijzetten. In de financiële crisis is de bouwproductie volledig stilgevallen. We hebben dus een flinke inhaalslag te maken. Door de urgentie die van dit soort cijfers uitgaat heb ik als woonambtenaar meer mandaat: in plaats van faciliteren nemen we de touwtjes steviger in handen om zelf te bepalen waar we meer en sneller kunnen bouwen."

"Maar wat we als provincie dus niet meer doen is die aantallen heilig verklaren en stringent opleggen aan gemeenten," legt Douwes uit. "Die excelplanologie is echt verleden tijd." Tot vreugde van Selles-Heikoop. "Op regionaal niveau hebben we die aantallen afgesproken. Maar hoeveel wij er bouwen en hoeveel Ommen moet de komende tijd blijken."

Combinatie met natuurontwikkeling

Laten we naar Ommen gaan, het middelgrote stadje aan de Vecht. Rob Bruns vertelt hoe hij en zijn collega’s de principes van de woonagenda toepassen in het sleutelproject Vlielanden. Het is de bedoeling om de wat Bruns ‘verdunde uitloop’ noemt zo vorm te geven dat het recht doet aan het bijzondere landschap – met onder meer het beschermde dorpsgezicht van het buurtschap Arrien.

"Hoe komen we tot een verdicht woonmilieu, met uiteenlopende typologieën en prijsklassen? Hoe komen we tot een gebiedsontwikkeling die over tien jaar goed aanvoelt, mooi en aangenaam, in plaats van het zoveelste wijkje dat haastig is aangelegd omdat we nu eenmaal snel goedkope woningen nodig hadden?"

"Wat ik interessant vind," haakt De Vries in, "is om juist in deze delen van de regio woningbouw en natuurontwikkeling te combineren. Dat is spannend, want hoe ziet dat er dan uit?" Wietse Douwes trekt het breder. "In de landelijke gebieden duurt de aanpak van de stikstofproblematiek erg lang, met alle gevolgen voor woningbouw van dien. Hoe kun je in kansrijke landbouwgebieden als Salland, de woningbouwproductie toch voor elkaar krijgen? In plaats van elke VAB-locatie, plekken met vrijkomende agrarische bebouwing, afzonderlijk aan te pakken via gekende procedures als rood-voor-rood, lijkt het mij interessant om ze samen te pakken zodat je aan een dorpsrand een mooi en goed wijkje kan maken. En ja, dat is vanuit eigendom en juridisch razend ingewikkeld, maar vroeg of laat moeten we naar dit soort oplossingen toe."

Hij wacht even. "Dat betekent dus ook dat je soms zaken niet meeneemt, want hoe belangrijk de brede blik ook is, af en toe moeten we 'sectoraal vlammen' – al mag ik deze term niet meer gebruiken. Ik bedoel te zeggen: het woningtekort is er, dus we moeten ook tempo houden."

Vernieuwing van bestaande wijken

In Zwolle wordt de filosofie van de woonagenda in de praktijk gebracht door het werken aan binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen. Onder meer op het terrein van de voormalige IJsselhallen, aan de rand van de historische binnenstad. Daar komt een ‘verkeershub’ waar bezoekers hun auto’s parkeren en vervolgens lopend naar het centrum gaan. Het project is tevens een pilot voor circulair bouwen.

Een voornaam aandachtspunt is, aldus Henrieke Selles-Heikoop, hoe de woningbouwopgave een aanjager kan zijn voor de vernieuwing van bestaande wijken. "Welke plekken lenen zich om kleinschalige woningbouw toe te voegen? Hoe kunnen we daarmee sociaaleconomische problemen bij de kop pakken?" Daarin schuilt overigens wel een gevaar. Door de oplopende bouwkosten is alles dat wordt bijgebouwd duurder dan wat er al staat, waardoor goedkope woningen meer en meer een niche worden. Hoe zorgen we dat huizen met een huur van 400 tot 500 euro kwaliteit houden en energiezuinig worden, zonder dat de huurprijzen over de kop gaan?

Verbeelden van woonomgevingen

Om de principes uit de woonagenda ruimtelijk te maken is voor de regio Zwolle en met hulp van RUIMTEVOLK, een zogenoemd toekomstbeeld opgesteld. Daarin zijn bijna veertig concrete interventies getest, onderverdeeld naar vier typen woonomgevingen: hoogstedelijk, zoals in Zwolle en Deventer, bestaande woonwijken, dorpskernen met meer dan 5000 inwoners plus het landelijk gebied.

In het toekomstbeeld de vier categorieën verbeeld. Denk aan ideeën voor het verdichten van linten in het buitengebied, of woonsplitsing in bestaande woonwijken. Ook op architectuurniveau biedt het toekomstbeeld inspiratie: terrassen voor hoge dichtheden in de stad, zodat er voldoende buitenruimte is.

Selles-Heikoop is blij met de verbeeldingen. "Het maakt duidelijk waar per type de woonbehoefte zit. Wij moeten ons in Zwolle richten op een- en tweepersoonshuishoudens. Hoe willen die wonen en welke mogelijkheden biedt de bestaande voorraad?" Rob Bruns neemt het woord: "Het concept van de multimodale hub deed ons de ogen openen. Vanaf onze sleutellocatie Vlielanden is het maar tien minuten fietsen naar het treinstation, en vandaar ben je met de Vechtdallijn zo op Zwolle CS. Daar doen inwoners van sommige Zwolse wijken langer over. Wat ik zeggen wil is dat de fiets en het ov ook in Ommen werken, en dat dit dus onze bereikbaarheid vergroot, juist voor die mensen die op Zwolle gericht zijn, maar ook een betaalbare woning en rust zoeken."

Obstakels

Hoe veelbelovend de woonagenda ook is, de tafelgenoten weten precies waar de obstakels zitten. Zoals capaciteitsproblemen door personeelsgebrek en de wirwar aan bestuurslagen. "Nu het Rijk weer van zich laat horen is het Huis van Thorbecke hersteld." zegt Selles-Heikoop, "maar het blijft zoeken hoe de regionale benadering daarin past. In de Regio Zwolle nemen bijvoorbeeld vier provincies deel." Douwes knikt: "En dan zie je dat prioriteiten verschillen. Voor ons is dit gebied topprioriteit, maar Gelderland is vooral bezig met Arnhem-Nijmegen, terwijl Drenthe zich richt op Groningen-Assen. Dat maakt de samenwerking lastig."

Een andere hobbel hangt samen met het belang om ouderen door te laten stromen, zodat hun eengezinswoningen vrijkomen voor starters en jonge gezinnen. Dat is niet makkelijk, weet Bruns. "Uit onderzoek blijkt dat 75 procent van de ouderen in een niet voor hen geschikte woning woont. Van diegenen die een nieuwe woning krijgt aangeboden, hapt maar 5 procent toe." Dan: "Vergis je niet, voor deze mensen is een verhuizing een hele stap. Geef ze dus de tijd om te wennen aan het idee dat ze weliswaar naar een kleinere woning gaan, maar daar lagere lasten en meer wooncomfort voor terugkrijgen."

De markt meekrijgen

Ten slotte de vraag in hoeverre woningcorporaties en ontwikkelaars zijn aangehaakt. Corporaties heel goed, aldus de drie ambtenaren, maar wat betreft ontwikkelaars zijn er twee verhalen te vertellen. Enerzijds zijn ze blij met het voornemen om woningbouwplannen te versnellen, maar op projectniveau is het lastig om de businesscase rond te krijgen. Vooral door stijgende bouwkosten komt de eis dat twee derde van de nieuwe woningen betaalbaar moet zijn, onder druk te staan. Dat leidt tot scheve gezichten, merkt Selles-Heikoop.

"Wij krijgen geld uit Den Haag om allerlei publieke doelen voor elkaar te krijgen. De ironie is dat we het grootste deel alleen krijgen als we de afgesproken productie halen en daarvoor staan nu net die ontwikkelaars aan de lat. Die zeggen dan tegen mij: kan ik niet wat van dat geld krijgen om mijn exploitatie rond te krijgen? De doelen uit de woonagenda zijn prachtig, maar veel ontwikkelaars voelen helaas niet de motivatie om daarmee aan de slag te gaan. Dat verandert als je hen voor elke betaalbare woning een financiële compensatie biedt."

Douwes knikt. "Er zou een structurele geldstroom op gang moeten komen om businesscases op projectniveau rond te krijgen. Nu kun je via ingewikkelde regelingen als de woningbouwimpuls meedingen naar financiële steun, maar dat is een loterij."

De Vries wijst tot besluit op het belang om rollen en verantwoordelijkheden duidelijk te maken. "Ik vind dat je projectontwikkelaars ook kritisch mag bevragen: oké, je hoeft minder parkeerplekken te maken, maar wat staat daar tegenover? Meer buitenruimte? Klimaatmaatregelen?" Hij vult aan: "Overheden zijn regisseur en opdrachtgever. Het helpt om een duidelijke visie en doelen te hebben. Dan kun je met marktpartijen, corporaties en inwoners gaan tekenen en rekenen. Ik ben ervan overtuigd dat je dan tot betere antwoorden komt."