Woningbouw stimuleren? Wel een planbatenheffing, geen grondbelasting

In de inleiding van het rapport noemen de onderzoekers het “misschien wel het belangrijkste probleem” waardoor de woningbouwproductie chronisch achterblijft bij de vraag. De grondprijzen liggen vaak te hoog om een rendabel woningbouwproject mogelijk te maken, met daarbij ook nog eens een substantieel aandeel betaalbare woningen. En wanneer een gemeente een woningbouwlocatie aanwijst, de waarde van de grond stijgt en het financieel dus wel mogelijk is om de grond te ontwikkelen en/of de noodzakelijke infrastructuur en voorzieningen te realiseren, lekt die winst vaak weg naar de eigenaar van die grond.

Op papier biedt de planbatenheffing uitkomst: het verschil tussen de waarde van grond waarop mag worden gebouwd en de waarde van die grond bij de bestemming die het daarvoor had. Maar ook als er in principe wel een rendabele exploitatie is te maken, gebeurt dat niet altijd. Marktpartijen wachten soms met het ontwikkelen omdat ze verwachten later meer geld aan de grond te kunnen verdienen. Een grondbelasting, die het aanhouden van grond duurder maakt, geeft de eigenaren op papier een prikkel om ontwikkeling te versnellen.

Het ministerie van Financiën vroeg aan onderzoekers Maarten Allers en Arjen Schep te achterhalen of deze theoretische aannames ook standhouden in de gebiedsontwikkelingpraktijk. Want de instrumenten staan niet op zichzelf. In de papieren werkelijkheid wordt geen rekening gehouden met de dynamiek van de praktijk die de effectiviteit van de instrumenten kan beïnvloeden. En misschien heeft invoering wel nadelige gevolgen voor bestaand beleid en bestaande belastingen? De vraag waar Allers en Schep mee aan de slag gingen was: hoe kunnen een planbatenheffing en een grondbelasting daadwerkelijk in Nederland worden ingevoerd, op een manier die de woningbouw maximaal bevordert en hoe effectief zou dit naar verwachting zijn?

De woningbouwproductie staat centraal in het onderzoek, wat betekent dat voor de conclusies die jullie hebben getrokken?

Maarten Allers, hoogleraar Economie van decentrale overheden in Groningen en verbonden aan het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO): “Die focus was lastig, omdat je dus geen algemene conclusies wilt trekken. Een grondbelasting heeft veel grote voordelen. Zo is het een belasting die zowel efficiënt als eerlijk is en dat komt bijna nooit voor. Dat wil zeggen: deze belasting heeft geen verstorende invloed op de economie. In die zin is het de ideale belasting, maar het vinden van de ideale belasting was niet onze opdracht. Het gaat om de bevordering van woningbouw. Dus hoe goed de belasting ook kan werken, uit ons onderzoek blijkt dat je weinig aan een grondbelasting hebt om de woningbouwproductie te stimuleren.”

Arjen Schep, bijzonder hoogleraar Heffingen van lokale overheden en verbonden aan het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL) van de Erasmus Universiteit: “Het instrument kan in de toekomst zeker nog uit de kast worden getrokken, maar voor de woningbouw kan grondbelasting niet heel veel doen. Daarom zeggen wij: richt je vooral op de planbatenheffing.”

Wat zijn de nieuwe inzichten uit jullie onderzoek?

Allers: “Wij zijn natuurlijk niet de eerste onderzoekers die met deze instrumenten aan de slag gaan. Alleen is in die onderzoeken vooral gekeken naar de theorie en in theorie zijn het geweldige heffingen. Wij zijn juist in de praktijk gaan praten en toetsen en hebben gevraagd aan juristen en andere experts welke beren er op de weg liggen.”

Schep: “Operationaliseren was onze taak. Het hoe-dan vraagstuk hebben we geprobeerd in te vullen.”

Allers: “De praktische insteek is het nieuwe aan ons onderzoek. Stel je voor dat je deze instrumenten invoert, hoe helpen ze de woningbouw en hoe richt je de uitvoering zodanig in dat de instrumenten ook juridisch haalbaar en houdbaar zijn?”

Schep: “Uiteindelijk moet die planbatenheffing op langere termijn zijn werk doen ten opzichte van de huidige situatie. Een ontwikkelaar zal minder geld over hebben voor de grond als hij weet dat hij aan het einde van de rit over de hele waardestijging planbatenheffing moet afrekenen. Als je dat effect wil bereiken, moet je een juridische vorm vinden om het maximale uit zo’n instrument te halen zodat je aan het einde van de rit ook echt kunt afrekenen.”

Jullie zijn econoom en fiscalist en geen gebiedsontwikkelaars. Maakt dat jullie werk nog lastig?

Schep: “Gebiedsontwikkeling is inderdaad juist niet onze expertise, dus het heeft ons wel tijd gekost om grip op de situatie te krijgen. Dan hadden we iets bedacht dat in de praktijk helemaal niet kon of er waren juridisch gaten in te schieten. Maar we hebben ook gemerkt dat iedereen behoorlijk ingegraven is in het vakgebied. Er is veel kennis en ervaring, maar misschien is het ook wel verfrissend dat juist buitenstaanders de experts bevroegen op de logica van hun veronderstellingen.”

Allers: “We hebben heel veel mensen gesproken, heel veel interviews gedaan. Een expertgroep van Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling met projectontwikkelaars en gemeentelijke planeconomen konden we als klankbordgroep gebruiken. Al die gesprekken en momenten waren heel waardevol, omdat we steeds terug konden gaan om onze ideeën te toetsen. Er ging een wereld voor ons open.”

Schep: “Met de expertgroep en iedereen die bereid was tot interviews voelden wij ons als kinderen in een speelgoedwinkel. We konden onze gang gaan en blijven testen of de toren die we hadden gebouwd bleef staan. En het was heel fijn dat we niet de opdracht hadden: is invoering een goed idee? De opdracht was: als we deze instrumenten invoeren, hoe gaan we dat doen? Dan heb je ook andere gesprekken, dan dwing je de experts in een meedenkende positie. In de zin van: ‘Ik snap dat je er geen voorstander van bent of dat invoering nadelige gevolgen voor je kan hebben, maar daar zijn we niet in geïnteresseerd. We willen weten wat er misgaat en hoe het dan wel zou kunnen? Wat gaat er precies mis, leg ons dat dan eens uit.’”

Wat zijn de belangrijkste conclusies uit het onderzoek, wat kunnen gebiedsontwikkelaars meenemen?

Allers: “Een planbatenheffing kan goed helpen, als je het instrument juridisch helemaal goed inricht. Daarom hebben wij in het rapport een soort bouwpakket geleverd zodat je het instrument zelf kunt bouwen. Je moet van tevoren zorgen dat alle knopjes op de juiste stand staan, anders gaat het instrument niet werken. De bedoeling is dat we een vliegende start geven aan de juristen in het vakgebied die hiermee aan de slag gaan.”

Schep: “We hebben elke keer argumentatie gegeven waarom we voor A of B hebben gekozen en we hebben inzichtelijk proberen te maken wat de consequenties zijn van een keuze zodat de politieke keuzes ook gemaakt kunnen worden. Als wetgever moet je bijvoorbeeld beargumenteren waarom ondanks de inbreuk op het eigendomsrecht die een planbatenheffing is, de algemene belangen zwaarder wegen. Om daarmee die inbreuk juridisch te kunnen rechtvaardigen.”

“Wat je hoopt, is dat de instrumenten doen wat we beogen dat ze doen. Dat de grondprijzen ook echt dalen. In de huidige situatie moet de gemeente bijna altijd water bij de wijn doen als de grondprijs stijgt, teneinde de gebiedsontwikkeling rond te rekenen. Bijvoorbeeld door iets aan het percentage sociale huur te doen. Als een planbatenheffing daar iets aan kan doen, zou dat een mooie uitkomst zijn. Dat kan omdat de grondprijs lager wordt, de gemeente via deze weg ook nog een zak met geld binnenkrijgt en zij dus niet meer altijd degene is die water bij de wijn moet doen. Wij hebben nu aangetoond dat er veel meer kan dan er werd gedacht en onder welke voorwaarden dat kan.”

Allers: “Onze bijdrage helpt de discussie hopelijk ook inhoudelijk. Er wordt in het vakgebied nu veel geëchood dat we deze instrumenten moeten hebben, maar de echte argumentatie ontbrak.”

Jullie onderzoek is onderdeel van het rapport ‘Op grond kun je bouwen’ van de werkgroep Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO) Woningbouw en Grond. Welke reacties hebben jullie uit de praktijk al gekregen?

Allers: “Toen we begonnen, werkten we nog helemaal in de luwte. Maar naarmate we verder kwamen, begonnen onze ideeën rond te zingen. De planbatenheffing kwam terug in Kamerdebatten, er is een motie over aangenomen en het instrument is in het coalitieakkoord opgenomen. Al die aandacht heeft ons gedwongen de zaak extra goed te formuleren.”

Schep: “Ik heb nog niet meegemaakt dat tijdens het onderzoek de inhoud bij wijze van spreken uit jouw handen wordt getrokken omdat men de uitkomsten nog liever gisteren dan vandaag had ingevoerd. Uniek. Dat is leuk, maar ook wel spannend. Het wordt direct serieus.”