Woningbouw versnellen? Graag. Risico’s lopen met grondbeleid? Liever niet. Deze vijf opties kunnen helpen

Afgelopen halfjaar zijn de economische omstandigheden wereldwijd en in Nederland in hoog tempo veranderd. Oorzaken liggen met name bij de oorlog in de Oekraïne, de verstoorde logistieke ketens als gevolg van corona, de snel stijgende inflatie en het ingrijpen van de centrale banken met forse renteverhogingen. Met name de relatief snelle rentestijging en hoge inflatie leiden tot andere omstandigheden op de vastgoedmarkt dan voorgaande jaren. Er wordt een prijsdaling gesignaleerd in de markt van bestaande woningen, nieuwbouwwoningen worden moeilijker verkocht en er worden hogere aanvangsrendementen verlangd door commerciële vastgoedpartijen. Bovendien stijgen de bouwkosten fors door duurdere en schaarse bouwmaterialen. De loonkosten in de bouw zijn nog niet gestegen, maar het is aannemelijk dat ook hier looneisen gesteld zullen gaan worden.

Druk op haalbaarheid

Het ingrijpen van het Rijk in de volkshuisvesting heeft positieve en negatieve invloeden. Positief is het aanjagen van de woningbouwproductie door versnellingsgelden en de diverse tranches van de Woningbouwimpuls. Negatief lijkt het reguleren van het middenhuursegment en het begrenzen van huurverhogingen tot cao-loonontwikkeling met een opslag van 0,5 procent. Zo ontstaat er druk op de financiële haalbaarheid van nieuwe grootschalige ontwikkelingen die met name worden ontplooid door de grotere institutionele woningbeleggers.

Dat deze ingreep de excessen in de op winstmaximalisatie gerichte particuliere verhuur tegengaat, kan wel weer als voordeel worden gezien. Het structureel aangaan van kortdurende huurovereenkomsten om op die wijze tweejaarlijks de huur te kunnen verhogen, is veel minder lucratief. De combinatie met de wijzigingen in box 3 van de inkomstenbelasting maakt de verhuur, zeker als hiervoor veel vreemd vermogen is aangetrokken, veel minder rendabel. De eerste particuliere beleggers zijn hun bezit reeds aan het verkopen.

Investeringsbereidheid daalt

Hoewel dit wellicht rechtvaardig aanvoelt, is het gemis van de toevoeging van nieuwe middeldure huurwoningen, met name door het afhaken van grotere institutionele partijen, in het nadeel van veel woningzoekenden. Wellicht was een meer verfijnde inzet van instrumentarium beter geweest bij het voorkomen van excessen op de huurmarkt. De minister heeft in de Kamerbrief van 9 december 2022 aangegeven dat het woningwaarderingsstelsel (WWS) wordt gemoderniseerd waarbij kwaliteiten zoals buitenruimte en energielabel beter worden gewaardeerd. Ook heeft de minister oog voor de noodzaak van een haalbare businesscase. Mogelijk dat op het moment dat er meer duidelijk wordt over de nadere uitwerking van de regels de investeringsbereidheid weer toeneemt.

Inmiddels zitten we wel met consequenties opgescheept. De combinatie van macro-economische omstandigheden en regulering van de huurmarkt leidt tot het uitstellen of afstellen van diverse nieuwe initiatieven omdat de businesscase niet meer haalbaar is. In 2022 is een daling van 10 procent van het aantal bouwvergunningen te constateren, in 2023 wordt geen trendwijziging verwacht. De NEPROM heeft reeds een winstwaarschuwing gegeven en verwacht dat het aantal verkocht woningen in 2023 met de helft terugvalt.

In dit licht wordt er van de provincies en gemeenten gevraagd invulling te geven aan de doelstelling om tot 2030 de zo gewenste 900.000 woningen te realiseren. Hoewel de omstandigheden uitdagend zijn, zijn veel gemeenten actief met het realiseren van deze doelstellingen. Zo zijn er de afgelopen periode de nodige woondeals ondertekend.

Actieve grondpolitiek

En daar blijft het niet bij. Uit onderzoek van Stec blijkt dat afgelopen twee jaar 70 procent van de gemeenten gronden heeft aangekocht. Het merendeel van deze gemeenten heeft in ieder geval voor die locaties een actieve grondpolitiek gevolgd. In 30 procent van de gevallen was het versnellen van de woningbouw de reden van deze grondpolitiek, op met name grotere locaties. Door de veranderende marktomstandigheden neemt het risicoprofiel van gebiedsontwikkelingen toe. Immers, opbrengsten die onder druk staan en hogere bouwkosten leiden tot een lagere residuele grondwaarde. In veel grondexploitaties werd tot vorig jaar uitgegaan van stijgende grondopbrengsten; dat is voor de komende jaren geen vanzelfsprekendheid.De businesscases staan op dit moment onder druk. Dit geldt zeker indien door marktpartijen nog rekening wordt gehouden met hoge verwervingskosten, eventueel voorafgegaan door meerdere prijsverhogende transacties in het betreffende gebied. Ondanks dat taxateurs in de waardering moeten schonen voor niet-marktconforme referenties, leiden deze transacties over het algemeen tot een hoge inbrengwaarde. De gemeente loopt daardoor snel aan tegen de macroaftopping en kan het benodigde kostenverhaal niet verzekeren. Daar zou een (wets)wijziging met betrekking tot de wijze van bepalen van inbrengwaarden een oplossing kunnen brengen. De vraag is of dit een route is die reeds op korte termijn kan worden gerealiseerd.

Flankerende Wvg-inzet

Bijeffect van het reguleren van de inbrengwaarde is dat het op dat moment (door de lagere prijzen als gevolg van de regulering) voor de gemeente aantrekkelijker wordt om actief grondbeleid te gaan voeren. Het vestigen van een gemeentelijk voorkeursrecht (Wvg) kan reeds op dit moment flankerend worden ingezet ter voorkoming van prijsopdrijving. Daarbij moet vanzelfsprekend op voorhand ook de bestuurlijke en financiële slagkracht worden geborgd om ook daadwerkelijk te kunnen verwerven. Eigenaren kunnen zich dan niet onder het voorkeursrecht uit manoeuvreren door het collectief tegelijkertijd aanbieden van percelen, waarvoor de gemeentelijke financiële polsstok onvoldoende is.

Wellicht is specifiek daarvoor op rijks- of provinciaal niveau een financieel instrument te creëren in de vorm van een ruim gevuld ‘revolving Wvg-fund’; alleen al het bestaan van een dergelijk fonds zou de gemeente in een sterkere regie positie plaatsen.

Forse afboekingen

Gemeenten zouden zich dan ook de vraag moeten stellen of actief grondbeleid en het doen van (nieuwe) verwervingen daarvoor, op dit moment financieel gezien een verstandige keuze is. Het moment dat marktpartijen afhaken, zoals op dit moment is te signaleren in de markt, is welllicht niet het meest optimale moment om (grond)posities in te nemen. In de voorgaande crisis werden de nodige gemeenten geconfronteerd met forse afboekingen op ingenomen grondposities. In de navolgende jaren zijn de verliezen deels goed gemaakt door de aantrekkende vastgoedmarkt, maar een aantal gemeenten is er niet geheel ongeschonden uitgekomen. De huidige forse inflatie is mogelijk een ‘blessing in disguise’. De loonontwikkeling wordt daardoor aangejaagd, waardoor de betaalbaarheid van woningen verbetert en het opveren van de woningmarkt de komende jaren wordt gestimuleerd. Met de afspraken in de gemaakte Woondeals om twee derde betaalbaar (sociaal en middelduur) programma te realiseren, is het desondanks de vraag of de benodigde opbrengsten in de komende jaren verwezenlijkt kunnen worden.

Mogelijkheden tot versnelling

Dat brengt ons bij de vraag welke mogelijkheden, naast met risico’s omkleed actief grondbeleid, nu beschikbaar zijn voor gemeenten om tot versnelling van de woningbouw te komen, zonder grote financiële ontwikkelrisico’s te lopen. Ik onderscheid er vijf:

1 Laat de door de gemeente in het verleden (strategisch) verworven gebieden als eerste aan bod laten komen bij ontwikkelingen

De gemeente kan daarmee het kostenverhaal makkelijker vormgeven en zelf de eventuele grondwinsten realiseren. Het zoeken van samenwerking met toegelaten instellingen die via de Wet maatregelen middenhuur ruimere mogelijkheden hebben gekregen om naast sociale woningen ook middenhuur te realiseren ligt voor de hand. Inzet van subsidies zoals WBI of huisvestingsfonds hebben aangetoond te kunnen bijdragen aan de financiële haalbaarheid of versnelling van ontwikkelingen.

2 Maak optimaal gebruik van het bestaande instrumentarium

Daarbij biedt het exploitatieplan de nodige mogelijkheden voor sturing waaronder de fasering en locatie-eisen. Ook kan gebruikgemaakt worden van de schaduwwerking van het exploitatieplan bij de anterieure contractering. Bij de bepaling van de inbrengwaarde dient rekening te worden gehouden met de binnenplanse en toerekenbare bovenplanse kosten. In de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit vallen daaronder ook financiële bijdragen voor categorieën van ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, waaronder natuurherstel, verbetering van landschappelijke waarden en ingrepen om te komen tot een naar prijsklasse evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad in de gemeente of regio door middel van het realiseren van sociale huur- of koopwoningen. De inbrengwaarde is gebaseerd op de ‘werkelijke waarde’ conform art. 40b tot en met art. 40f onteigeningswet. Daarin wordt de marktwaarde ontleend aan de hoogste waarde in de vergelijking van de gebruikswaarde huidige staat met die van de waarde in de toekomstige bestemming (de complexwaarde). Op het moment dat er sprake is van een lagere waarde van het object in het huidig gebruik, zoals bijvoorbeeld agrarische waarde of de waarde van incourant vastgoed zoals kantoorlocaties met een slecht energielabel, kan het toerekenen van de nodige plankosten (binnen- én bovenplans) leiden tot lage(re) inbrengwaarden. Daarmee wordt de lijn van speculatieve aankopen doorsneden. Ook in het geval van hoge comparatieve uitganspunten leidt de complexwaarde met de ruime kostentoerekening tot afroming. Deze situatie zal zich met name voordoen bij (buitenstedelijke) gebieden met een agrarisch gebruik. Bij binnenstedelijke gebieden zal, met uitzondering van te transformeren zeer gedateerde locaties, veelal de huidige gebruikswaarde hoog zijn, het toerekenen van kosten zal daardoor stranden in verband met de macroaftopping. Daarbij moet opgemerkt worden dat in de praktijk reeds een prijsdaling van binnenstedelijk vastgoed wordt gesignaleerd. Of dat voldoende is om tot betere haalbaarheid te komen is niet duidelijk.

3 Zoek samen met marktpartijen naar innovaties om te komen tot een goedkoper bouwproces en dus een betere businesscase

Enerzijds door het nog meer gebruik maken van industriële bouwmethodieken. Waarbij prefab onderdelen worden gemaakt op die plekken in Nederland waar dat het goedkoopste kan en waar stikstofdepositie een minder probleem is. Innovatie moet ook worden gezocht in het bij voorkeur gebruikmaken van die materialen die minder zijn getroffen door de prijsstijgingen, circulair zijn en CO2 binden. Anderzijds kan de elektrificatie van het bouwproces sterk worden versneld zodat binnen de stikstofnormen toch productie kan worden geleverd. Gemeenten zouden dit moeten aanmoedigen en voldoende ruimte bieden voor pilots. De congestie op het elektriciteitsnet zou hierbij een belemmering kunnen zijn; dit zou een extra impuls voor innovatieve (tijdelijk) lokale opslag en opwek kunnen betekenen. De valkuil van het stapelen van (gemeentelijke) ambities ligt op de loer, tempo én innovatie zouden elkaar moeten versterken.

4 Realiseer waar mogelijk koopgarant woningen, eventueel gecombineerd met een erfpachtconstructie

Zo wordt waardoor de betaalbaarheid van deze woningen verbeterd. De woningbouwproductie van betaalbare woningen blijft op gang waardoor ook doorstroming in de woningmarkt kan plaatsvinden. Het faciliteren van corporaties door het rijk, bijvoorbeeld door het toegestane percentage middenhuurwoningen te verhogen of dit segment toe te rekenen aan het DAEB-deel kan daarbij, mits dit wettelijk wordt geborgd, een versterkende invloed hebben. Bijvoorbeeld doordat daardoor gebruik kan worden gemaakt van de garantiestructuur van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW).

5 Stel als gemeente prioriteiten en wend beschikbare ambtelijke capaciteit aan voor de meest haalbare projecten

Goed voorbeeld is de aanpak van de gemeente Veldhoven. Daarbij dient ook kritisch worden gekeken naar eerdergenoemde valkuil: de stapeling van wensen en eisen die niet altijd even goed op elkaar zijn aangesloten. Deze kunnen zorgen voor lange procedures en vragen om hoge investeringen. Procedures moeten daar waar mogelijk worden versneld en mandaten moeten zo worden geformuleerd dat er kordate besluiten kunnen worden genomen als dat nodig is.

Het is een lastige tijd. De huidige marktomstandigheden zijn zowel voor actief als faciliterend grondbeleid niet optimaal. Actief grondbeleid is op het moment dat gronden reeds in bezit zijn van de gemeente het meest aantrekkelijk. In veel gevallen is faciliterend binnenstedelijk grondbeleid voor de gemeente veel minder gunstig. Voor het bewerkstelligen van een haalbare businesscase in economisch roerige tijden wordt gesuggereerd dat ontwikkelingen mogelijk kunnen worden gemaakt door de verwervingsprijs of inbrengwaarde te ontdoen van speculatiewinsten van ontwikkelaars of grondeigenaren, in plaats van de publiekrechtelijke afroming zoals via het exploitatieplan. Een wetswijziging is hiervoor nodig. Dat zou de nodige tijd kosten en biedt daarom geen snelle verruiming van de businesscases.

Assistentie door het Rijk

In de praktijk zien we op dit moment dat marktpartijen volop naar gemeenten kijken. Ze verwijzen daarbij naar de (veel) gunstigere leningsvoorwaarden voor gemeenten en de aanmerkelijk betere toegang tot subsidies/cofinanciering. Marktpartijen vragen zich af waarom de gemeente niet (strategisch) gronden aankoopt. Met de nog steeds beperkte rentekosten en de verwachting dat bouwkosten weer gaan dalen kan de gemeente de regie pakken. Ze kan zo de voorwaarden creëren om – misschien niet nu, maar dan toch over een paar jaar – haar kwantitatieve en kwalitatieve volkshuisvestingsdoelen in te vullen. Hoewel het wellicht een terecht punt is, is het in eerste instantie niet aan de gemeenten om een anticyclisch beleid te voeren. Dergelijke keuzes met mogelijk ingrijpende financiële consequenties zouden op rijksniveau moeten worden gemaakt. Een Wvg-fonds, het beter positioneren van de woningcorporaties en het oprekken van de DAEB-grens vormen daarbij voor het Rijk laaghangend fruit.