Zes vuistregels voor een stikstof-proof bestemmingsplan of project

Plannen en projecten die stikstofdepositie tot gevolg hebben, liggen al geruime tijd onder een vergrootglas. Na onder meer het onverbindend verklaren van het PAS en het buiten toepassing laten van de bouwvrijstelling dringt de vraag zich op of stikstofrelevante activiteiten nog wel kunnen doorgaan. Een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3914) laat zien dat dit zo is. Het bestemmingsplan ‘Kustzone Petten 2020’ leidt tot een permanente toename van 0,75 mol/ha/jr op stikstofoverbelaste gebieden maar haalt toch de eindstreep. In dit artikel zetten we uiteen hoe dat kan en welke vuistregels gelden voor andere plannen en projecten.

Gevolgen toename onderzoeken

We beginnen met de uitgangspunten. Als een plan of een project ondanks eventueel intern salderen leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan dienen de gevolgen van die toename te worden onderzocht. De overbelasting kan worden getoetst aan de hand van de per habitattype vastgestelde kritische depositiewaarden (KDW). Overschrijding van deze waarde betekent niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt, maar uitsluitend dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is.

Als uit een voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dient een passende beoordeling te worden gemaakt. Als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, dan kan het plan worden vastgesteld zonder dat het in strijd is met de Wet natuurbescherming of kan een vergunning voor het project worden verleend. Voor die beoordeling moeten de gevolgen van de activiteit voor het Natura 2000-gebied worden onderzocht, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen die bij de aanwijzing van het Natura 2000-gebied zijn vastgesteld.

Bij die beoordeling kan worden uitgegaan van de actuele staat van instandhouding van het gebied. Als uit de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, kan het plan of project alsnog doorgaan als er geen alternatieven zijn, er wel dwingende redenen van groot openbaar belang zijn en er wordt gecompenseerd (de ADC-toets).

In de praktijk merken we dat sommige partijen menen dat in stikstofoverbelaste gebieden geen enkele toename meer is toegestaan van de stikstofdepositie. Ook Remkes zegt in zijn rapport 'Wat wel kan: Uit de impasse en een aanzet voor perspectief’ dat vergunningverlening pas weer mogelijk is nadat een fors dalende lijn in de neerslag van stikstof is ingezet. Er moet eerst een onomkeerbaar pad zijn ingeslagen. Dat zien wij anders, zoals ook toegelicht in eerdere blogberichten in 2019, 2020 en 2022. Daarvoor is het wel van belang dat een ecoloog beoordeelt of er inderdaad geen significant negatieve effecten zijn, aan de hand van de specifieke omstandigheden in het betreffende Natura 2000-gebied.

Wel de eindstreep gehaald

We lichten dit nader toe aan de hand van het bestemmingsplan 'Kustzone Petten 2020'. Hiervoor was aanvankelijk een passende beoordeling opgesteld die onvoldoende informatie bevatte om de conclusie te dragen dat de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Hangende de beroepsprocedure is in nadere onderzoeken alsnog de staat van instandhouding onderbouwd, wat voor de Afdeling voldoende was om op basis van die nadere onderzoeksresultaten de rechtsgevolgen van het plan in stand te laten. Kortom, het plan heeft de eindstreep gehaald.

Wij zien de volgende belangrijke elementen in de uitspraak, die ook kunnen worden gebruikt voor het realiseren van andere activiteiten:

• Anders dan appellanten menen, zijn de in de passende beoordeling beschreven beheermaatregelen (die kwalificeren als instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen) niet als mitigerende maatregel ingezet, wat inderdaad niet zou mogen. Wel zijn de beheermaatregelen betrokken bij de beoordeling van de staat van instandhouding van het gebied. Dat mag, omdat de verwachte voordelen van die uitgevoerde maatregelen op dat moment vaststaan. Er was namelijk sprake van de continuering van al uitgevoerde, bestaande en in uitvoering zijnde maatregelen (r.o. 26.3-26.5).
• Autonome ontwikkelingen zijn wel in de passende beoordeling beschreven en meegenomen bij het bepalen van de staat van instandhouding, maar anders dan appellanten stellen is er geen sprake van de niet-toegestane weging van de positieve gevolgen van autonome ontwikkelingen ten opzichte van de negatieve effecten van het plan (r.o. 27.1-27.2).
• Er is sprake van een zeer uitgebreide en toegespitste ecologische beoordeling. Er zijn veldbezoeken uitgevoerd en vervolgens is er een vegetatie- en florakartering gemaakt (nota bene: het is volgens de Afdeling geen verplichting om nieuwe karteringen te maken voor een passende beoordeling, maar het kan wel een van de middelen zijn om bevindingen goed te documenteren en navolgbaar te maken, zie r.o. 30.2). Op basis daarvan is een rapport over de actuele kwaliteit van de habitattypen opgesteld. Dit rapport bevat de vertaalslag van de vegetatie- en florakarteringen naar de staat van instandhouding van de habitattypen. Hierop is een peer review uitgevoerd. Uit de onderzoeken volgt dat de feitelijke conditie van de verschillende habitattypen beter is dan volgt uit de bestaande vegetatiekarteringen (gebaseerd op de situatie in 2004) (r.o. 29.2).
• In de passende beoordeling is voor de habitattypen waarvoor dit plan tot een toename van de stikstofdepositie leidt en waarbij sprake is van een bestaande overschrijding van de KDW met een ecologische systeemanalyse onderzocht of de berekende toenames zullen leiden tot aantasting van areaal en kwaliteit. Voor die habitattypen concludeert de passende beoordeling dat deze habitattypen zich niet alleen hebben gehandhaafd, maar soms ook zijn uitgebreid of in kwaliteit zijn verbeterd sinds de laatste integrale vegetatiekartering in 2004. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat de relatief beperkte overschrijdingen van de KDW’s, de natuurlijke dynamiek in het gebied en het gevoerde beheer (waaronder begrazing) hebben voorkomen dat stikstof een nadelige invloed heeft gehad op deze habitattypen. Het is – gezien de huidige kwaliteit van de habitattypen – volgens de passende beoordeling uitgesloten dat door de geringe bijdrage aan de stikstofdepositie vanwege de ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, een afname van de kwaliteit van deze habitattypen optreedt (r.o. 28).

• Het is niet vereist dat de habitattypen die gevolgen van het plan ondervinden zich in een goede staat van instandhouding bevinden. Vast moet staan dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied als gevolg van het plan niet worden aangetast. Dat betekent niet dat een plan positieve effecten moet hebben op de  instandhoudingsdoelstellingen alvorens dat plan kan worden vastgesteld (r.o. 31.2).
• De Afdeling oordeelt dat niet vereist is dat in een passende beoordeling wordt onderzocht wat de oorzaken zijn van de staat van instandhouding van een betrokken Natura 2000-gebied. De gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied moeten worden onderzocht, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen. Bij de beoordeling van de gevolgen van het plan kan worden uitgegaan van de actuele staat van instandhouding van het gebied en is een trendanalyse niet vereist (r.o. 32.1).
• De passende beoordeling is gebaseerd op een actuele ecologische beoordeling. Dat de beoordeling van de staat van instandhouding van de verschillende habitattypen een andere is dan die in het beheerplan is gemaakt, betekent op zichzelf niet dat de ecologische beoordeling niet juist kan zijn (r.o. 33.1).

Het gaat niet altijd goed

Op dezelfde dag heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in de zaak met kenmerk ECLI:NL:RVS:2022:3910 twee andere bestemmingsplanen (beide voor een deel van het tracé voor de N65) vernietigd vanwege gebreken in het stikstofonderzoek. Ook in die zaak was hangende beroep een nadere ecologische beoordeling ingediend, omdat de raad bij nader inzien meende dat niet kon worden volstaan met een voortoets maar een passende beoordeling nodig was. Wij menen dat de volgende elementen van belang zijn voor de conclusie dat de passende beoordeling niet voldoet:

• In de passende beoordeling is een mitigerende maatregel betrokken: het weren van niet-bestemmingsverkeer op de sluipwegen. Het was echter niet verzekerd dat de maatregel daadwerkelijk getroffen zou worden. Er was bijvoorbeeld nog geen verkeersbesluit genomen, of een voorwaardelijke verplichting in de planregels opgenomen. Ten tijde van de passende beoordeling is dus niet gegarandeerd dat de maatregelen resultaat hebben voordat de plannen negatieve gevolgen zullen hebben, wat wel een vereiste is (r.o. 118.5).

• In de passende beoordeling zijn naar oordeel van de Afdeling de instandhoudingsdoelstellingen niet betrokken bij het beantwoorden van de vraag of de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden worden aangetast. De instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied bepalen dat de oppervlakte en kwaliteit van de zwakgebufferde vennen en zandverstuivingen behouden moeten blijven, respectievelijk moeten uitbreiden en verbeteren. In het beheerplan staat dat een daling van de huidige stikstofdepositie nodig is om de instandhoudingsdoestellingen te realiseren. De passende beoordeling laat zien dat er sprake zal zijn van een toename van stikstofdepositie (maximale toename van 3,01 mol/ha/jr in de realisatiefase en 2,24 mol/ha/jr in de gebruiksfase). De passende beoordeling zet in algemene zin uiteen dat naast een overmaat van stikstofdepositie, ook andere factoren en knelpunten een rol spelen bij het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen (zoals onvoldoende beheer of de aanwezigheid van invasieve exoten). Ook is in algemene zin aangegeven dat toenames van enkele mollen N/ha/jaar verwaarloosbaar klein zijn ten opzichte van diverse andere hoeveelheden, zoals de totale stikstofdepositie van een gebied en de aan- en afvoer van stikstof uit ecosystemen. Vervolgens is meer specifiek per gebied en per overbelast habitattype ter plaatse waarvan de depositie toeneemt, beoordeeld wat de ecologische effecten zijn van de berekende toenames (zie r.o. 116 voor een uiteenzetting). Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling echter onvoldoende onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van die gebieden, ondanks de toename van de stikstofdepositie, niet worden aangetast (r.o. 119.2-119.3).

De Afdeling wijst er ook in deze uitspraak expliciet op dat het niet zo is dat elke (geringe) toename van de stikstofdepositie steeds de natuurlijke kenmerken van een gebied zal aantasten. Wel zullen de gevolgen van die toename moeten worden beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van het Natura 2000-gebied en moeten de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied daarbij worden betrokken (r.o. 119.3).

Geen algehele bouwstop

Voor de stikstofproblematiek zijn op dit moment geen generieke oplossingen van toepassing. Dergelijke oplossingen zijn, zolang geen serieus werk is gemaakt van de reductie van stikstofemissie, niet onmogelijk maar lastig te onderbouwen. Voor individuele plannen en projecten kan een toename van de stikstofdepositie op overbelaste gebieden echter wel zijn toegestaan. Er is dus geen sprake van een algehele bouwstop (nota bene: let wel op dat de provincies hebben aangekondigd tot 16 januari 2023 in beginsel geen ontwerpbeschikkingen te publiceren vanwege de aangekondigde update van AERIUS).

Het is wel zaak om voor plannen of projecten een voldoende onderbouwde en toegespitste ecologische beoordeling te maken waarbij de volgende vuistregels gelden:

1. Ga uit van de actuele staat van instandhouding. 
2. Eventuele autonome ontwikkelingen en instandhoudings- en passende maatregelen kunnen onder voorwaarden worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding.
3. Betrek eventuele mitigerende maatregelen alleen als de verwachte voordelen van die maatregelen ten tijde van de beoordeling vaststaan.
4. Het is niet nodig dat de habitattypen die gevolgen van het plan ondervinden zich in een goede staat van instandhouding bevinden.
5. Het is niet nodig dat het plan of het project een positief effect voor de instandhoudingsdoelstellingen heeft.
6. Betrek de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden bij het beantwoorden van de vraag of de natuurlijke kenmerken van die Natura 2000-gebieden worden aangetast.