Zet een rem op grote marktgestuurde projecten

In de haast om de grote opgaven rond wonen, energie, mobiliteit en klimaat in de geest van de omgevingswet (uitnodigend, integraal) aan te pakken, worden de ambities met grote projecten en integrale gebiedsontwikkeling opgestuwd. Wat mij daarbij zorgen baart, is dat deze aanpak in de praktijk synoniem is aan ‘we maken in één keer een heel groot en duur plan dat alleen door ontwikkelaars met veel geld van banken en institutionele beleggers achter zich kan worden gerealiseerd’. Oftewel: de wereld van grote projecten is een wereld waarin we stedelijke ontwikkeling uitbesteden aan de markt. Dat vind ik bepaald geen gelukkige combinatie.

Mijn pleidooi voor het alternatief hiervoor, dat van maatschappelijke stads- en gebiedsontwikkeling, wordt door mensen die de markconforme aanpak omarmen vaak gelabeld als ideologisch. Tot op zekere hoogte is dat ook zo, net zo goed als dat de gangbare praktijk ideologisch gestut is op het neoliberale ideaal van de concurrerende stad. Maar mijn kritiek gaat dieper en is ook feitelijker. Ik heb genoeg perverse effecten van de gangbare manier van project- en gebiedsontwikkeling gezien om daar buikpijn van te krijgen. Tijd om dat eens op een rij te zetten en het wat systematischer af te zetten tegen het alternatief van maatschappelijke gebiedsontwikkeling, gebouwd op maatschappelijke waarde(n). 

Wat volgt is mijn aanklacht in vijf bedrijven. Uiteraard zijn deze niet onverkort op ieder soort grootschalige gebiedsontwikkeling of groot project van toepassing. Hopelijk zet mijn aanklacht voldoende aan het denken om serieuzer te kijken naar alternatieven. 

1: Grote projecten belonen en bestendigen een fout systeem van geld en macht 

Het meest gelezen en geciteerde boek in de wereld van stedenbouw is ‘dood en leven van grote Amerikaanse steden’ van Jane Jacobs. Uit dat boek is hoofdstuk 16 vermoedelijk het minst gelezen en geciteerd. Dat gaat over de tegenstelling tussen geld voor geleidelijke en geld voor ingrijpende verandering (later ook ‘lawinekapitaal’ genoemd). Jacobs stelt dat het geldsysteem innig vervlochten is met het denken van stedenbouwers, en dat ze beiden een voorkeur hebben voor grote ingrijpende veranderingen die veel geld in roulatie brengt. In het New York van haar tijd ging dat over verkrotting en slopen van volksbuurten om via grote projecten te bouwen aan een andere stad. 

“Omdat dit geld zo’n krachtig instrument is, vergaat het onze steden zoals het dit geld vergaat", schrijft zij. Haar voorkeur ging uit naar geleidelijk geld. Dat is niet alleen een wapen tegen sloop en afbraak, maar het sluit ook aan bij de natuurlijke manier waarop buurten zich ontwikkelen:  "Instrumenten waarmee voortdurende, geleidelijke, complexe en zachtzinnige verandering wordt bekostigd." 

In een special van het blad Rooilijn over de erfenis van Jacobs vertalen Manual Aalbers en Johannes van Loon deze analyse naar het nu. Ze spreken over de tegenstelling tussen geduldige geldverstrekkers (huizenkopers, lokaal verankerde beleggers, corporaties, delen van de overheid) en gefinancialiseerde geldverstrekkers (vastgoedfondsen, institutionele beleggers, delen van de overheid) die gentrificatie aanjagen. 

Zij stellen dat de overheden met hun focus op grootschalige gebiedsontwikkelingen leunen op wat ze 'rampzalig geld' noemen. Trefwoorden: onttrekken van kapitaal aan de stad, te weinig binding met de stad, aanjagen van foute gentrificatie, en na grote investeringen buurten weer aan hun lot overlaten. Tijdens de crisis leek het even iets anders te gaan, met meer ruimte voor geleidelijk geld. Maar dat is weer in de marge is gedrukt door de praktijk van grote plannen maken met de machtigste marktpartijen, zoals grond- en vastgoedeigenaren, ontwikkelaars met grote fondsen achter zich. 

We moeten het in dit verband van rampzalig geld ook hebben over de vatbaarheid van grote projecten voor fraude, witwassen en corruptie. We zijn de klimopaffaire en de corruptieaffaire met gedeputeerde Hooijmaijers alweer vergeten omdat ze vooral worden gezien als pijnlijke incidenten. Maar ze staan natuurlijk voor wat groters: hoe groter de projecten en hoe meer geld er in omgaat, hoe groter de verleiding voor speculatie, witwassen en corruptie. Met de huidige bouwhausse valt te voorspellen dat we de FIOD en het OM weer jaren aan werk bezorgen. 

De grootschalige gebiedsontwikkeling leunt al met al op wat je gerust het casinokapitalisme mag noemen. Hierbij is alle ruimte voor grond- en vastgoedspeculatie, de geldmachine van de banken, durfkapitaal en de vermenging van boven- en onderwereld. De Merwekanaalzone is een voorbeeld van hoe er roulette wordt gespeeld met grond in een Utrechtse nieuwbouwwijk, met als logisch gevolg dat mooie beloften over betaalbaar wonen niet waar worden gemaakt.

Ik vind het de plicht van de politiek om na te denken over ontwikkelmodellen die daar minder vatbaar voor zijn. Het begint natuurlijk bij het willen zien van de duistere kanten van het huidige model en openstaan voor alternatieven. Ik heb al vaker het voorstel gedaan om een onderzoek te laten doen naar een ander financieel model voor stedelijke ontwikkelingen dat minder zwaar leunt op het grote geld en de projectontwikkelaars, maar daar is tot nu toe geen merkbare interesse voor. 

2: Grote projecten zijn een recept voor het doorschuiven van de rekening

Kenmerkend voor grote projecten is dat ze nogal vatbaar zijn voor het principe van private winsten en publieke risico’s en kosten. Uit de losse pols de grootste effecten:

• Door de logica van het grote geld wordt er veel geld onttrokken aan de samenleving. Bij de bovengenoemde klimopzaak werd er 250 miljoen euro (!) weggesluisd naar privérekeningen zonder dat dit aanvankelijk opviel. Kun je nagaan wat een gigantische winsten er met grond en vastgoed zijn te boeken, die met wat goede wil ook de gemeenschap ten goede hadden kunnen komen. Ook dit voorbeeld uit Kanaleneiland in Utrecht met verkoop van sociale huurwoningen is een schrijnend voorbeeld van dat weglekken. En het kan nog gekker: uit wanhoop dat de ontwikkeling van het ambitieuze Central District-project zou stilvallen, kocht de gemeente Rotterdam dure grond van de ontwikkelaar (voor 51 miljoen) waarna dat geld ondanks de belofte te bouwen in een zwart gat verdween.
• De focus ligt op (rendementen bij) het ontwikkelen en men neemt geen verantwoordelijkheid voor de fase van beheer, onderhoud en exploitatie. Daar openbaren zich dan kosten en risico’s die keurig buiten beeld werden gehouden in de ontwikkelfase. Pijnlijk voorbeeld: de bouw van het muziekpaleis in Utrecht dat de exploitanten die er gebruik van moesten maken, opzadelt met een onbetaalbare exploitatielast die de gemeente ieder jaar mag bijpassen. 
• Grote integrale projecten slokken veel geld op van benodigde publieke voorzieningen in de stad (zoals infrastructuur, buurthuizen en onderwijs). Dit om maar zoveel mogelijk dynamiek bij elkaar te krijgen en de businesscase rond te krijgen. Het gebeurt daarbij geregeld dat instellingen die belangrijk zijn voor andere wijken worden gedwongen mee te doen in het grote project, wat dus ten koste gaat van draagkracht in die wijken. 
• Er is meestal te weinig aandacht voor de negatieve uitstralingseffecten (verkeers- en parkeerdruk, vrij uitzicht, leefruimte) in de omliggende wijken. De projecten zijn erg op zichzelf gericht en de kennis van het stedelijk en maatschappelijk weefsel is vaak gering. Hier een voorbeeld uit Utrecht waar ze bij de ontwikkeling van de nieuwe wijk Merwedekanaalzone even de buren in de Rivierenwijk waren vergeten.
• Om politiek draagvlak te krijgen worden de kosten altijd lager en opbrengsten hoger voorgesteld dan te voorzien is, waardoor er meestal alsnog veel publiek geld bij moet als de point of no return is gepasseerd. Hier wat pijnlijke voorbeelden uit Delft. 
• Mede onder druk van tegenvallers worden de onrendabele investeringen (groen, openbare ruimte, levendige plint, speelplekken, gemeenschapsvoorzieningen) die in de businesscase waren opgenomen regelmatig weer geschrapt. Vaak blijken de mooie beloften van ontwikkelaars (betaalbaar, duurzaam, gezond) uiteindelijk niet afdwingbaar en was het vooral een kwestie van slimme marketing van het eigen plan. Zie hier een voorbeeld van de gebroken belofte van betaalbare studentenhuisvesting in Amsterdam.
• Zelden wordt de ecologische en maatschappelijke voetafdruk van het nieuwe project in kaart gebracht of in geld vertaald. Noch wordt men gedwongen om op de meest leefbaarheidsvriendelijke manier te ontwikkelen. 
• Door de forse tijd die zit tussen plannen maken en realisatie, worden vaak projecten gerealiseerd waar men met huidige inzichten over een duurzame en leefbare stad niet meer aan zou willen.  
• Hoe groter en ambitieuzer het project, hoe meer kans dat het nooit wordt gerealiseerd, terwijl de overheid veel plankosten maakt. Zo ging provincie Noord-Holland voor 36 miljoen euro de boot in bij het nooit gerealiseerde plan voor het Wieringerrandmeer. De tender voor een concessie van de Rijnhaven in Rotterdam strandde op het feit dat niemand aan de eis kon voldoen om 4 miljoen euro plankosten te vergoeden die de gemeente al had gemaakt. Hier nog een voorbeeld uit Zaanstad van hoe juist de grote integrale plannen de kans lopen om helemaal om en stil te vallen. 

Het is een indrukwekkend rijtje van risico’s van grote marktgestuurde projecten waar weinig aandacht vanuit ambtenaren en politiek voor is wanneer er weer een nieuw groots project uit de hoge hoed wordt getoverd. Helaas komen onze volksvertegenwoordigers er dan te laat achter dat er weer een deal is gesloten met een hoog ‘private winsten & publieke risico’s’-gehalte. 

3: Grote projecten lijden aan gebrekkige democratische controle

De vraag is natuurlijk waarom hier niet beter op wordt (bij)gestuurd vanuit de politiek. Drie zaken werken hier op elkaar in. 1) Naïviteit en wensdenken (de aantrekkingskracht van de gedroomde wereld, niet snappen hoe de marketingmachines werken), 2) het ontbreken van een bestuurscultuur waarin alternatieve opties serieus in beeld komen en blijven (slikken of stikken van dit ene plan) en 3) het afschermen van projectontwikkeling van democratische controle (ondoorzichtige businesscases en gebiedsexploitaties, geheime sideletters, bedolven worden onder papier waarin pijnlijke keuzes worden verstopt). 

Het probleem is dat bestuurders en ambtenaren zich bij dit type projecten gedragen als mede-projectontwikkelaars en  democratische controle zelf ervaren als zand in de machine. Hier ligt een schone taak voor onze volksvertegenwoordiging. Laat je gewoon niet meer op deze wijze het bos insturen, eis dat er meerdere alternatieve ontwikkelmodellen worden uitgewerkt (met een helder beeld van de ecologische en maatschappelijke kosten en baten) en doe - zo nodig op basis van bovenstaand lijstje - een eigen onderzoek naar mogelijke negatieve effecten van de plannen.

Grote projecten ondergraven nog op een andere manier de democratische legitimiteit. Ze zijn de achilleshiel voor het vertrouwen tussen bestuur en burger. Projecten worden te groot en complex gevonden om de bewoners er echt invloed op te geven, terwijl ze veel emoties oproepen. Al snel vallen term als 'megalomaan' en 'prestigeobject' en vellen bewoners die zich overvallen voelen harde oordelen: ‘het grote geld maakt hier de dienst uit’, ‘we hebben niets te zeggen over onze buurt’, ‘ambtenaren gaan toch hun eigen gang’. 

En dan treedt er maar al te vaak een fataal mechanisme in werking waarin bestuurders, ambtenaren en marktpartijen zich terugtrekken in het eigen gelijk: ‘mensen kunnen niet omgaan met verandering’, ‘wij ontwikkelen de stad voor toekomstige bewoners en niet voor hen die nu klagen’, ‘besturen is lef tonen en niet toegeven aan weerstanden’, ‘als het er straks is, verstomt de kritiek wel’. Dat ontstaan van afstand leidt regelmatig tot de oprichting van lokale politieke bewegingen die vaak met succes een stokje voor de aanpak steken. Het aantal voorbeelden dat ik hier had kunnen opnemen van deze botsing is echt heel groot, maar een actueel voorbeeld is de strijd rond Feyenoord City.

De vraag die te weinig gemeenteraden zich ondertussen stellen, is of er ook een ontwikkelmodel mogelijk is waarin deze chantage van 'tekenen bij het kruisje' en het ontstaan van een kloof tussen burger en bestuur worden vermeden. Terwijl die er wel is (daarover later meer). 

4: Grote projecten kenmerken zich door groot denken en dom handelen

Kun je je voorstellen dat er een cultuurpaleis wordt gebouwd zonder dat er iemand heeft nagedacht over de toegankelijkheid voor rolstolgebruikers? Dat je een grove schets van een groot gebiedsplan op een bewonersavond presenteert zonder te beseffen wat het voor mensen betekent dat hun huis daarop ineens is verdwenen? Dat je een ontmoetingsplek voor buurtbewoners in een plan opneemt zonder te checken of er al zoiets in de buurt is? Dat je plannen maakt voor een groot project in het buitengebied zonder onderzoek te doen naar effecten op de natuur? Dat je plannen maakt voor woningbouw in het havengebied zonder te checken of er strijdigheid is met havenwetgeving?

Waarschijnlijk niet, maar toch gebeuren dit soort dingen regelmatig. Groot denken maakt behoorlijk dom en blind voor alledaagse logica en de leefwereld van mensen. De grootte en complexiteit van het plan zuigt de aandacht naar de binnenwereld van ontwerpen, rekenen, gebiedsmarketing, goochelen met abstracties en onderhandelen. Het zet bovendien de mensen aan het stuur die het verst afstaan van die leefwereld: de ontwikkelaars en ontwerpers van buiten, de ambtenaren die het stadskantoor weinig uitkomen. Dat is ook een van de redenen waarom bewoners plannenmakers niet vertrouwen. Ze zien gelijk dat er mensen bezig zijn die zich weinig gelegen laten aan wat mensen die de situatie wel kennen belangrijk vinden en weten.  

Groot denken maakt ook blind voor wat Jane Jacobs de zachtmoedige processen noemt: hoe sociale en fysieke netwerken hun functie hebben, organisch veranderen en hoe je daar effectief op in kunt spelen. Klein voorbeeld: toen Marc Nolden een overzicht maakte van alle Utrechtse stegen, kwam hij tot het inzicht dat die een belangrijke rol kunnen spelen bij de klimaatadaptatie. Maar, zo stelt hij niet ten onterechte: “Er komt een omgevingsvisie, maar daarin wordt vooralsnog op hoofdlijnen gekeken, naar de inzet van grote structuren, zoals de hergraven singel en de jaarbeurs vergroenen. Dat zijn kostbare investeringen. Maar ik denk dat we vooral het denken op het allerlaagste schaalniveau missen, zoals het slimmer benutten van dit netwerk van stegen.” Een simpele les: geef juist mensen die snappen hoe samenleving en stad werken invloed op de plannen. Laat dat niet over aan mensen die een belang en perspectief hebben dat daar te ver vanaf ligt. 

5: Grote projecten sluiten lokale initiatieven uit 

Grondeigenaren mogen zelf vaak de plannen maken en zelf bouwen. Een integrale gebiedsvisie wordt meestal een-op-een vertaald naar een integraal ontwikkelmodel. Programma’s van eisen worden meestal geschreven voor grote ontwikkelaars met veel ervaring in de klassieke manier van vastgoed- en gebiedsontwikkeling. Gebiedsprojecten tenderen we ook gewoon voor de laagste prijs. Vier keer exit kleinere lokale initiatieven. 

Het doet me zeer hoe weinig gevoelig bestuurders, stedenbouwkundigen, programmamanagers en aanbesteders zijn voor deze uitsluitingsmechanismen, terwijl bovenstaande laat zien dat er genoeg aanleiding is om het eens anders te organiseren. Het begint vaak al met de misvatting dat je een integrale gebiedsvisie of grote opgave moet vertalen naar een groot project dat je in zijn geheel op de markt zet. Dat hoeft niet.

Wat veel te weinig gebeurt, is een integrale gebiedsvisie vertalen in een ontwikkelmodel dat lokale initiatiefnemers een kans biedt: uitgifte in kleinere kavels, open markt organiseren waar kleine initiatieven krachten kunnen bundelen, een mix van planmatig en organisch werken, lokale verankering in stad en buurt als voorwaarde om te mogen ontwikkelen, maatschappelijk aanbesteden, eerste biedingsrecht buurten op gemeentelijk grond en vastgoed, en grond- en vastgoedbeprijzing aanpassen aan de draagkracht van lokaal initiatief.

Mogelijkheden te over dus om het anders te doen. Met een paar gerichte aanpassingen in de lokale spelregels voor project- en gebiedsontwikkeling kun je het veld al een stuk rechtvaardiger maken. En verschuil je nu niet achter nationale en Europese regelgeving, want waar een wil is, zijn er velen wegen om het anders te doen (recht gaf ik initiatiefnemers die een rol willen spelen in gebiedsontwikkeling daarover deze tips). 

Op naar maatschappelijke gebiedsontwikkeling

Ik hoop dat op basis van bovenstaande analyse onze politici wat kritischer kijken naar de logica van de grote marktgestuurde projecten. Het zou al heel mooi zijn wanneer ze geen genoegen meer nemen met ondoorzichtige businesscases en gebiedsexploitaties, dat ze altijd meerdere opties en strategieën voor gebiedsontwikkeling vragen, en een open vizier hebben voor de nadelige effecten van die grote projecten.

Maar bovenal is bovenstaande een pleidooi voor een fundamenteel andere manier van stads- en gebiedsontwikkeling, waarin niet het grote geld maar de publieke zaak centraal staat. En waar de zachtmoedige aanpak van de grote opgaven de kans krijgt zijn waarde te bewijzen tegenover de kilheid van de grote geldgestuurde plannen. Gelukkig is er al voldoende ervaring opgedaan met die alternatieve modellen.

De bijbehorende stedenbouwkundige benadering bij geleidelijk en zachtzinnig geld is organisch ontwikkelen: voortbouwen op wat er is, stap voor stap met kleinere ingrepen werken, en ruimte om te blijven leren en bijsturen. Dit is een aanpak die ook veel dichter staat bij de leefwereld van de stadsbewoner en niet gericht is op rendementen (ik schreef op basis van mijn eigen ervaringen hiermee dit verhaal).

Een economische model dat hier goed bij past is dat van de ‘community wealth building‘ dat al in werking is in steden als Cleveland (VS), Preston (Engeland) en Mondragon (Spanje). Daarbij worden de werelden van (semi-)publieke instellingen (‘ankerinstituties’) en lokaal initiatief kortgesloten, zodat een meer op publieke waarde(n) gebaseerd economisch systeem ontstaat, gestut door een grote coöperatieve beweging. In deze benadering worden grond en vastgoed als publieke goederen behandeld en ontstaat een lokaal gewortelde economie die niet marginaal is. 

Het bijbehorende democratische model heet 'meervoudige democratie'. Hierbij versterken burger en politiek elkaar in het dienen van de publieke zaak. Diezelfde burgers hebben daarbij speciale rechten om mee te beslissen over hun leefomgeving, zoals buurtrechten, bewonersbudgetten en stadstenderteams. Het gaat om een verschuiving van de macht van overheid en markt naar de burger. Het maatschappelijk akkoord dat in de gemeente Amsterdam tussen bestuur en bewoners is gesloten, is daar een heel mooi en ambitieus voorbeeld van. 

Maatschappelijke stads- en gebiedsontwikkeling. Zo noem ik deze inzet op maatschappelijke waardecreatie, geleidelijk geld, nieuwe samenwerkingsverbanden voor de publieke zaak, grond en vastgoed als collectieve goederen, en zeggenschap van bewoners over de ontwikkeling van stad en buurt. Ik geloof er nog steeds in dat dit het wenkende perspectief is.

Cover: Afbeelding van Robin Wolff via Pixabay