Zijn investeringen in krimpgebieden zinvol?

Het bewustzijn dat Nederland op veel plekken krimpt, is sterk toegenomen. Werd krimp eerst gezien als een marginaal verschijnsel, dat zich slechts voordeed in afgelegen gebieden in Limburg, Groningen en Zeeland, nu wordt krimp erkend als een alomtegenwoordig fenomeen. Volgens het CBS krijgt tot 2025 meer dan de helft van de Nederlandse gemeenten te maken met bevolkingsdaling. Krimp blijft bovendien niet beperkt tot plekken aan de randen van ons land. Ook dorpen binnen de Randstad worden met bevolkingsdaling geconfronteerd. Krimp doet zich ook in de grote steden voor. Ook daar kan het zo zijn dat de ene wijk groeit ten koste van de andere.

Stad of dorp, het schrikbeeld van krimp is de ghost town. We kennen de unheimische beelden van leegstaande wijken in Detroit of Oost-Duitsland. In Nederland heeft het Groningse dorp Ganzedijk het onderwerp krimp op de kaart gezet. Het dorp stond op de nominatie om gesloopt te worden, met alle onrust onder de bevolking van dien. Journalisten en onderzoekers, maar ook nationale en lokale bestuurders, hebben krimp opgepakt en erkennen het als een breed maatschappelijk probleem. In dit artikel beschouwen we het verschijnsel krimp en de verschillende bestuurlijke reacties daarop.

Waarom wordt krimp als probleem gezien?

Sommige bestuurders proberen de krimp te bagatelliseren. De cijfers over dreigende bevolkingsdaling zouden niet kloppen of de gevolgen wel meevallen. Demografische voorspellingen voor de lange termijn zouden een aanzienlijke foutenmarge hebben. Bovendien zou niet de demografische, maar de economische krimp van een regio de belangrijkste zorg moeten zijn. Als we krimp verengen tot een kwantitatief verschijnsel van dalende bevolkingscijfers, dan is enige relativering begrijpelijk. De werkelijkheid van bevolkingsontwikkeling kan altijd anders uitpakken dan de prognose, zeker op lokaal niveau. Dit neemt niet weg dat de kwalitatieve kenmerken van het krimpverschijnsel problematisch zijn. Jongeren en hogeropgeleiden trekken vanwege allerlei voorzieningen en economische mogelijkheden naar de grote steden, waardoor de bevolkingsopbouw in afgelegen gebieden verandert. Het zijn vooral ouderen en laagopgeleiden die achterblijven met hun eigen verhaal achter de cijfers. Zij zien voorzieningen verdwijnen - voor hen werkt het relativeren van demografische prognoses niet.

Om het verschijnsel krimp te begrijpen moeten we een onderscheid maken tussen ‘harde’ en ‘zachte’ aspecten. De harde aspecten van krimp hebben te maken met de fysieke, zichtbare gevolgen van bevolkingsdaling, zoals onverkochte bouwkavels, dichtgetimmerde huizen, leegstaande winkels en de verpaupering van buurten.

De zachte aspecten van krimp gaan over de veranderende sociale structuur als gevolg van bevolkingsdaling. Denk aan het wegtrekken van jongeren en hogeropgeleiden en de gevolgen daarvan. Zoals verenigingen die met ledenverlies te maken krijgen, noodlijdende sociaal-culturele voorzieningen of de school die dreigt te sluiten. De zachte aspecten vormen het grootste probleem van krimp. Een onverkochte kavel raakt alleen de grondeigenaar, maar als een school moet sluiten, krijgt de hele gemeenschap met de gevolgen daarvan te maken.

Net als bij economische krimp, moeten we erkennen dat groei niet meer vanzelfsprekend is. SCP-directeur Kim Putters benadrukte eerder dit jaar op het Praktijkcongres Gebiedsontwikkeling 2014, dat in ons land grote verschillen zullen ontstaan in de vraag naar ruimte, huizen, gebouwen en voorzieningen. Dit vraagt om een fundamenteel andere houding van bestuurders, planologen, stedenbouwers en vastgoedontwikkelaars. En dat is niet gemakkelijk voor beroepsgroepen die al sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog gewend zijn om te denken in groei. Nu de economie voorzichtig aantrekt, zal blijken dat de vraag naar producten en diensten op sommige plekken toeneemt, maar op andere plekken achterwege blijft. In ons denken en handelen zullen groei en krimp naast elkaar moeten bestaan.

Krimp versterkt andere ruimtelijke ontwikkelingen

Op veel plekken gaat krimp gepaard met andere transities dan alleen een demografische. Zo neemt de vraag naar kantoorruimte ook af vanwege het nieuwe werken en daalt de behoefte aan winkelruimte door internetaankopen. Deze verschijnselen staan los van bevolkingsdaling, maar tezamen leiden de parallelle ontwikkelingen tot plekken die in hoog tempo een gedaantewisseling ondergaan. En dat niet tot ieders genoegen.

Zijn de problemen op iedere plek even hardnekkig? Nee, hoe ernstig de gevolgen van krimp zijn, hangt vooral af van de andere verschijnselen waarmee het gepaard gaat. Bij krimpende buurten in grote steden gaat het meestal om imagoproblemen en een woonaanbod dat onvoldoende aansluit bij een uiteenlopende groep bewoners. Omdat er in de grote steden meer werkgelegenheid en sociaal-culturele voorzieningen zijn dan in afgelegen dorpen, kunnen krimpende buurten in de stad nog meeliften op het aanbod van de stad. In steden kan het in sommige gevallen lonen om te investeren in grote projecten. Een iconisch gebouw of herontwikkeld gebied kan een vliegwielfunctie hebben, die een krimpende stadsbuurt tot ontwikkeling kan brengen. Maar hoe zit dat in afgelegen krimpgebieden?

Krimp bestrijden met grote investeringen?

De afgelopen jaren hebben we naast het bagatelliseren van het probleem diverse andere bestuurlijke reacties gezien op de aanpak van krimpgebieden. Die reacties waren niet allemaal even succesvol. Een bekende bestuurlijke reflex is het bestrijden van krimp. ‘We kunnen het CBS verslaan’, is de gedachte. Het bestaan van krimp wordt erkent, maar de aanname is dat het kan worden tegengegaan met investeringen in woningbouwprojecten, die nieuwe bewoners aantrekken. Of met een marketingcampagne, zoals ‘Zuid-Limburg, je zal er maar wonen’. Doel is om bewoners uit de Randstad tot verhuizen te verleiden.

Maar helpt het om tegen de stroom in te investeren? We hebben daar in Nederland niet zulke goede ervaringen mee. Zo is ‘De Blauwestad’ in Groningen als woningbouwproject faliekant mislukt. Van de 1500 kavels is nauwelijks meer dan tien procent verkocht, grotendeels aan mensen uit de buurt. Al voor het ontstaan van de financiële crisis bleek dit project een verkeerde investering, waarbij verschillende partijen grote verliezen hebben geleden.

In het eerder genoemde Ganzedijk hebben provincie en woningcorporatie met grote sommen geld de maatschappelijke onrust proberen weg te nemen door fysieke herstructurering. Ganzedijk werd gered van de sloophamer, maar het was een dure ‘oplossing’, waardoor er weinig overbleef voor andere krimpdorpen.

Ook wordt gepleit voor investeringen in economie en werkgelegenheid. Het is de vraag of dit werkt. Het via overheidswege in leven houden van kwakkelende bedrijvigheid, kan niet alleen verboden staatssteun betreffen, het betekent vaak ‘uitstel van executie’. Tevens blokkeert het economische en sociale innovatie. Het verplaatsen van grote overheidsdiensten was evenmin succesvol. Groningen kreeg de IB-Groep en de PTT, Heerlen het CBS. Randstedelingen moesten verplichten verhuizen, maar hadden daar meestal geen zin in.

Beleidsmakers gaan met grote investeringen in nieuwe woon- en werkprojecten voorbij aan het gegeven dat de verhuisgeneigdheid van mensen over lange afstand zeer gering is (zie de studie Bevolkingstrends, CBS). Als Nederlanders verhuizen doen ze dat doorgaans in de eigen regio. Slechts 7% van de Nederlanders die verhuist, verhuist van de ene regio naar de andere: het gaat daarbij vaak om studenten, net afgestudeerden en alleenstaanden die voor hun studie, werk of relatie naar de grote stad trekken.

Liever begeleiden

Wat kunnen we dan doen tegen krimp? Het komt erop aan om te leren leven met krimp. Dat vergt vaak een aanpak ‘op ooghoogte’ met relatief kleinschalige ingrepen. Kleine huizen kunnen worden samengevoegd en flats ‘afgetopt’ door er laagbouw van te maken. Ongebruikte grond kan worden teruggegeven aan de natuur. Als slopen te duur is, dan kunnen leegstaande panden ‘vergroenen’ met behulp van klimopbeplanting, zoals we overal in Duitsland kunnen zien.
Dergelijke aanpassingen betekenen niet dat de gevolgen van krimp altijd gemakkelijk te aanvaarden zijn. Het is van belang om bewoners in krimpdorpen niet aan hun lot over te laten. De belangrijkste bestuurlijke reactie op krimp is daarom het begeleiden van inwoners. Dat betekent in overleg met zoveel mogelijk partijen in de regio bepalen welke dorpen welke voorzieningen kunnen hebben en waar dat niet meer mogelijk is. Duidelijkheid is daarbij van belang: bewoners moeten weten waar ze aan toe zijn.

Krimp begeleiden betekent tevens helpen zoeken naar sociale mogelijkheden om beperkingen aan te pakken. Daar is creativiteit voor nodig, bijvoorbeeld in het bundelen van voorzieningen, zoals een gecombineerde bibliotheek, cultureel centrum en ontmoetingsplek. Denk ook aan creatievere oplossingen, zoals mobiele loketten (rondrijdende bussen) om paspoorten en dergelijke bij de mensen thuis af te handelen in plaats van in een duur gemeentekantoor.

Bovenal zullen bewoners begeleid moeten worden in het aangaan van zoveel mogelijk sociale verbanden in de buurt; de participatiesamenleving op lokaal niveau. Overal in het land vinden we initiatieven van vrijwilligers die basisvoorzieningen in stand houden. Dit actieve burgerschap is zeker geen wondermiddel, maar kan bewoners bij elkaar brengen. De overheid kan burgerschap moeilijk opleggen en organiseren – ze kan het hoogstens faciliteren. In krimpgebieden gaat het uiteindelijk om de sociale veerkracht van mensen. Daarop vertrouwen heeft meer zin dan het doen van fysieke investeringen die het tij toch niet zullen keren.