Zo creëer je gemengde gebieden waar de stad echt iets aan heeft

“We zien dat bedrijven die nu moeten verhuizen door woningbouw niet voldoende zekerheid hebben voor een nieuwe plek. Het tekort aan bedrijfsruimte belemmert de economische groei.” De Haagse wethouder Saskia Bruines (Economie, D66) luidde eerder dit jaar de noodklok. Door de toenemende ruimtevraag in haar stad ziet de wethouder diverse functies in de gemengde gebieden in de stad waar de transformatie al is ingezet (zoals de Binckhorst) in het gedrang komen. Kiezen tussen bedrijven en wonen gaat niet, maar hoe vind je als gemeente samen met andere partijen de ideale mix?

Ingewikkeld

Voor Mieke Verschoor Boisen zijn dit soort dilemma’s van (lokale) overheden niet nieuw. Sinds 2,5 jaar werkt zij namens gebiedsontwikkelaar AM aan de “totstandkoming van levendige gemengde gebieden.” Als ontwikkelingsmanager mixed zones probeert zij in stedelijke gebieden de balans te vinden tussen de verschillende functies die allemaal een beroep doen op de beperkt beschikbare ruimte.

“Dit was destijds een nieuwe functie binnen AM, ontstaan vanuit de observatie dat in onze gebiedsontwikkelingen steeds meer niet-wonen programma kwam”, legt Verschoor Boisen uit. “Maar niemand hield zich daar tot op dat moment expliciet mee bezig. Collega's waren in een tenderfase wel in staat goede concepten te bedenken, maar ontdekten dat het waarmaken van niet-wonen programma veel aandacht kost. Dat was vaak ingewikkeld.”

Stapeling

Tegelijkertijd groeide de noodzaak bij lokale overheden om te werken aan gemengde gebieden in rap tempo. Vandaag de dag ziet Verschoor Boisen twee soorten situaties op haar bureau verschijnen waarin haar advies over het creëren van gemengde gebieden en zogeheten mixed-use gebouwen wordt gevraagd. Allereerst in het centrum van steden, in de buurt van het station of aan een veelgebruikte route om de stad binnen te komen. “Dit zijn vaak de visitekaartjes van de stad.”

Daarnaast speelt de vraag op de stedelijke bedrijventerreinen als de eerdergenoemde Haagse Binckhorst, Haven-Stad in Amsterdam en Winkelsteeg in Nijmegen. “Waar we 2,5 jaar geleden nog vaak spraken van circa 10 procent in de totale gebiedsontwikkeling met een niet-wonen functie, is dat in de nieuwe marktconsultaties die op ons afkomen vaak 20 tot 30 procent”, legt ze uit. “Dat komt doordat er heel veel ruimteclaims ontstaan. Stapeling is de enige manier om meerdere ruimteclaims op zelfde stuk grond te laten landen. Andere oorzaken zijn de verdichting van het woonprogramma en de noodzaak om de mobiliteit van al die mensen te beperken. Ook ruimte voor mobiliteit is beperkt beschikbaar en dan helpt het als voorzieningen dichtbij zijn.”

High-end niche

Hoewel deze twee soorten gebieden in de basis erg van elkaar verschillen, is de vraag die Verschoor Boisen moet beantwoorden eigenlijk altijd hetzelfde: hoe zorgen we ervoor dat er een divers niet-wonen programma ontstaat dat aansluit bij de wensen van de bewoners, de lokale economie en de andere gebruikers? Door een combinatie van een aantal redenen is het volgens haar niet altijd gemakkelijk om daadwerkelijk het juiste antwoord op die vraag te krijgen. Het belangrijkste obstakel? De te grote vrijheid die ontwikkelaars vanuit de overheid krijgen ten aanzien van het niet-wonen programma.

“Niet-wonen functies zijn vanuit lokale overheden vaak nauwelijks gereguleerd in tenders, terwijl je ook binnen een niet-wonen programma behoefte hebt aan duidelijkheid. Wat betreft wonen zijn de richtlijnen vaak heel duidelijk. Dit percentage sociale huur, dat percentage middenhuur, zo’n percentage vrije sector. Maar bij de andere functies is het vaak: ‘Verras ons, we willen de creativiteit van de markt niet doodslaan.’ Terwijl ook binnen dit programma een verdeling van ruimte over sociaal-maatschappelijke functies – high-end en niche profielen en alles daar tussenin – een absolute noodzaak is.”

Vrije hand niet ideaal

Voor een buitenstaander wellicht een gekke constatering vanuit een ontwikkelaar, omdat een vrije hand juist als de ideale situatie moet voelen. Maar daar schuilt nou juist het gevaar: zowel maatschappelijk als financieel. “Het risico dat ontstaat wanneer je de programmering en prijsstelling aan de markt overlaat, is dat de waarde van het niet-gereguleerde deel gemaximeerd wordt. De prijs en grondwaarde van sociale en middeldure woningbouw is gereguleerd. Daar kan je jezelf als ontwikkelaar qua prijsstelling weinig onderscheiden. Enige waar je qua prijs op kan onderscheiden is het vrije sectordeel. Een deel daarvan is wonen, en het andere deel is niet-wonen programma.”

De ontwikkelende partijen proberen, afhankelijk van de beoordelingscriteria van een tender, naast de kwaliteit van het plan vaak ook met een zo hoog mogelijk bod de positie te verwerven. “Als het niet-wonen deel 30 procent van het plan is, ligt daar een financiële sleutel om aan de positie te komen. Maar daarna ontstaat een levensgrote uitdaging om daar iets relevants van te maken voor de stad. Er is op de meeste plekken namelijk helemaal niet veel noodzaak voor het toevoegen van dure niet woon-meters.”

Goede prijs

“Er is juist behoefte aan maatschappelijke, stadsverzorgende of creatieve functies. Dat is veel relevanter voor de stad. Maar de enige manier voor ontwikkelaars om te winnen is een goede prijs neerleggen. Ook in tenders waar kwaliteit een grote rol speelt, is er altijd het bewustzijn dat de prijs uiteindelijk een doorslaggevende rol speelt. Dan ga je op zoek naar programma waarmee je die prijs kan betalen.”

Met een voorbeeld probeert ze de situatie duidelijker te maken. Als je als ontwikkelaar de keuze hebt tussen een kunstenaar of stadsverzorgende bedrijvigheid die 80 euro per vierkante meter betaalt, een startup die 100 euro voor diezelfde ruimte betaalt of een succesvol ICT-bedrijf dat in staat is 200 euro voor elke vierkante meter neer te leggen, is de keuze vaak snel gemaakt. “Mixed-use opgaven bieden vaak nog veel ruimte om de waarde te maximaliseren met als doel het hoogste bod bij de gemeente neer te leggen. Het resultaat is dat veel essentiële functies en groepen eindgebruikers niet meer in de plannen passen. Het maakt bijvoorbeeld veel maatschappelijk programma al op voorhand onmogelijk. En maakt het risico op langdurige aanvangsleegstand hoog, omdat de vraag naar dure niet-woonmeters er niet in die omvang is.”

Bescherm de markt

Daarom roept Verschoor Boisen overheden op tot duidelijkheid en het opstellen van duidelijke kaders tijdens marktconsultaties. “Reguleer ook het niet-wonen programma. Werk vanuit de afdelingen ruimte, grond en vastgoed intensief samen met culturele, sociale en economische zaken om dit programma onderbouwd te reguleren. Bescherm de markt tegen zichzelf, tegen de dynamiek die ontstaat wanneer zij in concurrentie een positie proberen te verwerven.”

“Geef zaken die kwetsbaar zijn, zoals productieve bedrijvigheid, cultuur en sociale-maatschappelijk functies, op voorhand mee aan de markt. Vaste huurprijzen, indexering. Zo ontstaat er een level playing field voor marktpartijen. Je kan het als gemeente wel loslaten en een mooie bieding ontvangen, maar dan weet je niet wat je krijgt over zes, zeven jaar. Als gemeente wil je niet dat ontwikkelaars de hemel beloven en daarna jaar na jaar in de ontwikkelperiode er met de kaasschaaf overheen moeten om het plaatje financieel rond te krijgen.”

Beste belegger

Naast duidelijke kaders in de tenderfase vanuit overheden, pleit de ontwikkelingsmanager ook voor een aantal veranderingen die meer gericht zijn op de exploitatiefase. Het belangrijkste uitgangspunt is daarbij het vooraf inrichten van gebiedsbeheer en kwaliteitsborging. “We hoeven de oplossingen niet pas te bedenken wanneer problemen als sociale cohesie, leegstand en een anonieme buitenruimte zich aandienen. De oplossingsrichtingen kennen we al vanuit het winkelcentrum- en binnenstadsmanagement en de bedrijventerreinen in Nederland.”

“Traditioneel ligt de focus op de contracten en onderliggende zekerheden met eindgebruikers en eigenaren, maar het gaat in de vroegste fase nu ook steeds meer over het langjarig beheer op gebiedsniveau. Stel bijvoorbeeld een manager aan die ervoor zorgt dat het hele sociale en programmatische systeem van een gebied goed op elkaar afgestemd blijft.”

En hoe je dat beheer ook precies inricht, zorg als marktpartij en gemeente vooral dat je dit van tevoren organiseert en installeert, zegt Verschoor Boisen. “Wees de crisis voor. Zorg dat je dit soort zaken direct bij oplevering en de verkoop van nieuwe gebouwen goed hebt afgesproken met de nieuwe eigenaren: het systeem is er al, we doen het op deze manier. En dat is onderdeel van wat je koopt, beste belegger, pensioenfonds of particulier. Kwaliteitsborging hoort bij dit project.”

Gebiedsniveau

Samen met deze twee voorstellen hoopt ze vooral ook dat er een gedragsverandering bij overheden en de rest van de sector ontstaat. Minder denken vanuit projecten en meer vanuit de lange termijn en exploitatie op gebiedsniveau. “Zeker op de binnenstedelijke bedrijventerreinen komen grootschalige gebiedsontwikkelingen op ons af die echt ingewikkeld zijn. Iedereen stuurt in eerste instantie een andere kant op. Dan is heel veel gezamenlijkheid en regulering nodig om het maatschappelijk gewenste eindbeeld gerealiseerd te krijgen. Maar denken vanuit projecten gaat niet. Daar is de situatie te ingewikkeld voor.”

Heldere afspraken

Probleem is dat gemeenten en ontwikkelaars de projectbenadering wel graag hanteren. De kaders zijn duidelijk, er kunnen resultaten en planningen worden opgesteld, er kunnen heldere financiële arrangementen gemaakt worden en het toezicht en monitoring zijn gericht op afrekenen. “Maar in dit soort gebiedsontwikkelingen is het door de complexiteit moeilijk om in de vroege stadia heldere afspraken te maken. Er is wel degelijk een formele, gestructureerde en gelijkwaardige samenwerking nodig, maar meer op programmaniveau. Er is een eindbeeld, maar dat beeld kent nog onzekerheden. Er is een streefplanning, maar we zijn niet inflexibel.”

Kinderschoenen

Verschoor Boisen erkent dat dit voor veel partijen in haar sector lastig is. “Gemeenten en vastgoedmarktpartijen zullen afscheid moeten nemen van de gebruikelijke rolverdeling in de traditionele opdrachtgever-opdrachtnemersrelatie. Dit is wennen voor de publieke zijde. Deze andere wijze van rolverdeling betekent concreet dat gemeentes geen vastomlijnde opdracht aan de private partners geven, maar dat de marktpartijen van de overheid een bepaalde, minder specifiek gedefinieerde, verantwoordelijkheid krijgen. Ik denk dat dit voor de grootschalige, complexe gebiedsontwikkelingen waar gemeentes niet zelf eigenaar zijn, de enige manier is.”

“Deze denkwijze staat in de brede, gemengde gebiedsontwikkeling nog in de kinderschoenen. Maar het begint wel echt relevant te worden nu we naar grotere percentages niet-wonen gaan. Dat proces kan je niet meer overlaten aan verschillende gebouweigenaren. Je moet integraal werken en institutioneel vernieuwen wil je iets toevoegen waar de stad wat aan heeft.”

Maar hoe moet de gebiedsontwikkelaar in de toekomst dan in dit soort gebieden acteren? “Ik hoop dat er binnen gemeentes intensief wordt samengewerkt tussen de afdelingen ruimte, grond en vastgoed enerzijds en de afdelingen culturele, sociale en economische zaken anderzijds. En dat er gebouw overstijgende exploitatiebedrijven actief zijn, in combinatie met sociaal en groen gebiedsbeheer. De gebiedsontwikkelaar manoeuvreert daar tussenin en begint zich senang te voelen bij samenwerkingen op gebiedsniveau die zijn gestructureerd op basis van programmathema’s en programmawaarden en weet de bijbehorende onzekerheden in z’n bedrijfsvoering een goede plek te geven.”