Zo organiseer je uitvoeringskracht in de regio

In veel onderzoeksrapporten die het afgelopen anderhalf jaar zijn verschenen is geconstateerd dat de overheid over onvoldoende uitvoeringskracht beschikt. De praktijk laat zien dat er veel beleid wordt ontwikkeld, maar dat de stap naar de uitvoering vaak stagneert. Gezien de urgentie van een aantal maatschappelijke en hieraan verbonden ruimtelijke opgaven is dit een prangend probleem.

Juist bij de beleidsontwikkeling stapelen de ambities, doelen en opgaven snel op, terwijl de vraag hoe die qua programmering en uitvoering gecombineerd moeten worden onbeantwoord blijft. In Noord-Brabant is deze situatie niet anders: er zijn voldoende sectorale beleidsstukken met woorden over integraliteit, maar zonder duidelijkheid hoe dat in de uitvoering zijn beslag moet krijgen.

In de uitvoering levert dat problemen bij het afwegen van belangen, het stellen van prioriteiten en het maken van keuzes. Om dit te doorbreken zijn twee nieuwe instrumenten: de Regionale Omgevingsagenda (ROA) en Regionale Investeringsagenda (RIA) aan elkaar gekoppeld en vormen samen de basis voor uitvoering. In dit artikel leggen we uit waar deze agenda’s vandaan komen, wat de overeenkomsten en verschillen zijn, en wat de kracht van de combinatie is.

Het beginpunt van de Regionale Omgevingsagenda

Met de Omgevingswet en de NOVI heeft het Rijk duidelijk gemaakt dat zij de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving anders wil aanpakken: integraal, gebiedsgericht en als één overheid. Met deze nieuwe aanpak wordt onder andere geoefend door landsdelige omgevingsagenda’s op te stellen. Deze sluiten aan op de indeling in vijf landsdelige regio’s die ik het kader van het MIRT al wordt gehanteerd. Daarbij vormen Noord-Brabant en Limburg samen de regio Zuid.

De Provincie Noord-Brabant heeft in lijn hiermee in de Omgevingsverordening bepaald dat elke Brabantse regio minimaal eens per vier jaar een regionale omgevingsagenda moet maken. In de ROA staan:

1. De gezamenlijke ambities en hoofdopgaven voor de regio binnen het fysieke domein
2. De inbreng van de regio voor de landsdelige en nationale omgevingsagenda
3. Het schaalniveau waarop ambities en hoofdopgaven worden uitgewerkt

De ROA is vervolgens leidend voor de verdere uitwerking en integrale aanpak van de opgaven.

De regio Hart van Brabant, met Waalwijk en Tilburg als grotere gemeenten en De Efteling, Beekse Bergen en Loonse en Drunense Duinen als bekende trekkers, heeft de ROA aangegrepen om:

1. synergie en focus aan te brengen in de veelheid aan sectorale beleidsambities
2. de gezamenlijke, integrale aanpak van ruimtelijke opgaven te verstevigen
3. de uitvoeringskracht te vergroten

Dit werd niet alleen ingegeven vanuit de NOVI, maar ook vanuit de weerbarstige praktijk waarin niet altijd duidelijk is wanneer in het proces en op welk schaalniveau de integrale gebiedsgerichte benadering moet worden ingezet. Daardoor worden kansen op synergie gemist en blijven tegenstrijdigheden bestaan. Opgezet als agenda voor bestuurlijke afstemming is de ROA hoofdzakelijk gericht op het in de regio gezamenlijk afwegen, prioriteren en keuzes maken. Voor de stap naar de uitvoering is nog iets extra’s nodig.

Het beginpunt van de RIA: de NOVI-Alliantie

De NOVI-Alliantie – een netwerk van een aantal gemeenten, maatschappelijke organisaties en markpartijen – is in 2019 gevormd vanuit de gezamenlijke ‘wens’ om de urgente, ruimtelijke opgaven op verantwoorde manier tot uitvoering te brengen. De NOVI-alliantie pleit voor een nieuwe ruimtelijke sturingspolitiek met regionale investeringsagenda’s (RIA) als belangrijk instrument om versneld en in samenhang regionale ambities te realiseren. Via de RIA wil de NOVI-alliantie komen tot concrete uitvoeringsplannen op regionaal niveau.

In Brabant hebben onder andere Breda, Eindhoven en Tilburg zich aangesloten bij de NOVI-alliantie. Daarbij hebben Breda en Tilburg elkaar in 2020 opgezocht om te onderzoeken of ze gezamenlijk als Stedelijke Regio Breda-Tilburg (SRBT) kunnen optrekken. Beoogd wordt samen met het Rijk een verstedelijkingsakkoord te sluiten.

Ter voorbereiding op dit akkoord zijn de regio’s Breda (10 gemeenten) en Hart van Brabant (9 gemeenten) gestart met het opstellen van een RIA. Een belangrijke drijfveer voor de RIA is het voor een langere termijn bij elkaar brengen van investeringen in verschillende opgaven, zoals woningbouw, duurzame werklocaties, mobiliteit, energietransitie, klimaatadaptatie en ruimtelijke kwaliteit, én het bij elkaar brengen van partijen die bij de uitvoering daarvan een rol vervullen.

ROA en RIA versterken elkaar

Beide agenda’s komen vanuit verschillende beginpunten (publiek-publiek en publiek-privaat) op hetzelfde schaalniveau en op dezelfde bestuurlijke tafels bij elkaar. In de regio Hart van Brabant is gelijktijdig aan beide instrumenten gewerkt en zijn beide agenda’s tijdens dat proces op elkaar afgestemd. In de ROA worden de beleidsmatige kaders aangegeven en bestuurlijk vastgesteld, waar met de RIA op wordt voortgebouwd in concrete projecten.

In beide agenda’s staat ‘het DNA van de regio’ – met de sociaaleconomische karakteristieken – centraal en vormt het Brabants mozaïeklandschap het fundament om op voort te bouwen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de sterk ontwikkelde maakindustrie en daaruit voortgekomen mentaliteit in de regio.

Maar ook om de aanwezigheid van veel natuur die de basis biedt voor een aantrekkelijke leefomgeving. En, in groter verband, ook om de positie als logistieke hotspot in noordwest Europa. Traditionele, maar enigszins verkokerde, ambities als economische groei en optimale bereikbaarheid zijn vervangen door de overkoepelende ambitie: het verhogen van de brede welvaart in de regio door investeringen in de ruimtelijke kwaliteit en stedelijke ontwikkeling.

Bij brede welvaart gaat het, naast materiële welvaart, om de kwaliteit van leven in brede zin: gezondheid, veiligheid, onderwijs en persoonlijke ontplooiing en sociale cohesie. Daarbij wordt verder gekeken dan het ‘hier en nu’; er is nadrukkelijk aandacht voor het voorkomen van afwenteling naar effecten naar andere gebieden of andere generaties (‘elders en later’).

En beide agenda’s richten zich op een gebiedsgerichte, integrale aanpak van de opgaven met de lagenbenadering als vertrekpunt. Daartoe zijn keuzes gemaakt om prioriteit te geven aan een beperkt aantal hoofdopgaven. De ROA zich richt op de (inter)bestuurlijke afstemming met een integrale, opgavengerichte aanpak, de RIA op het organiseren van de uitvoering.

De verbinding tussen beide agenda’s vormen de gebieden waar de opgaven in samenhang hun beslag moeten krijgen. Deze stap krijgt gestalte in integrale gebiedsopgaven (IGO). Voor die gebiedsgerichte integratieslag geeft de ROA ontwikkelprincipes mee die in de integrale gebiedsopgaven worden toegepast. De RIA voegt daar lopende en kansrijke initiatieven aan toe.

De hiervoor benodigde investeringen worden op een vergelijkbare manier berekend (‘beprijsd’). De RIA is adaptief zodat geïnteresseerde partners die willen bijdragen aan de uitvoering kunnen aansluiten. Samen met deze partijen, provincie en Rijk worden financieringsmogelijkheden verkend.

Dat gebeurt niet op de klassieke manier waarop elke partij vanuit haar eigen belang aangeeft wat ze van de ander verwacht. Maar door vanuit de gezamenlijke ambities en daarvoor benodigde investeringen op de langere termijn na te denken welke stappen nu al gezet kunnen worden en hoe hierbij optimaal gebruik te maken van financieringsmiddelen.

Vanuit de gezamenlijke – integrale – plannen wordt in kaart gebracht welke middelen voor welke onderdelen uit het plan het meest geschikt zijn. Door hier slim mee om te gaan – en gezamenlijk te gaan programmeren – kunnen hele positieve multipliereffecten bereikt worden, waarbij verschillende publiek-publieke en/of publiek-private investeringen elkaar versterken.

ROA en RIA geven samen invulling aan de NOVI

In het verleden werkte de regio met Strategische Meerjarenagenda’s met thematische programma’s voor periodes van vier jaar. Daarin was minder aandacht voor de lange termijn en de relaties tussen de beleidsthema’s. De ROA kijkt verder en richt zich zowel op de lange (2030-2040) als op de korte termijn (1-4 jaar). Dat is nodig want de opgaven in de fysieke leefomgeving vragen om een langetermijnperspectief. Tegelijkertijd richt de ROA zich ook op de vraag: wat moeten we dan nu doen? Het korte termijndeel wordt daarom minimaal eens per vier jaar geëvalueerd en geactualiseerd.

De ROA zorgt voor afstemming over de gezamenlijke ambities en hoofdopgaven en betrekt daar de vier prioriteiten van het Rijk bij. Daarmee bepalen de bestuurders de prioriteiten voor de lopende bestuursperiode (het ‘wat’). Zo kunnen de verschillende overheidslagen de krachten beter bundelen en werken als één overheid. ROA en RIA doen dat door te schakelen tussen schaalniveaus én met een integrale en thematische blik.

Gebiedsgericht maatwerk

Een ander kenmerk van de ROA is de wisselwerking tussen gebiedskwaliteiten enerzijds en ruimtelijke opgaven anderzijds. Concreet betekent dit dat de regiogemeenten niet meer ad hoc op zoek gaat naar oplossingen voor ruimteclaims, maar eerst onderzoeken in hoeverre de ruimteclaims passen bij hun gebiedswaarden (en overkoepelende ambitie).

Door dit op regionale schaal te doen kunnen ruimteclaims tussen gemeenten worden uitgewisseld. Zo kan de ene gemeente bijvoorbeeld een groter aandeel op zich nemen bij de duurzame energieopwek, terwijl een andere gemeente zich op basis van de gebiedswaarden sterker richt op klimaatadaptatie in combinatie met natuurontwikkeling.

Natuurlijk is in RIA-verband naar de woningbouwprogrammering gekeken. Daarbij is gebleken dat sommige gemeenten op korte termijn al meer kunnen bouwen om ook aan de woningbehoefte elders in de regio tegemoet te kunnen komen. De bundeling van alle plannen levert ook beter zicht op de te verwachten vervoersstromen en laat zien dat er voldoende massa is voor uitbreiding van het openbaar vervoer. Zo wordt toegewerkt naar gebiedsgericht maatwerk, met aandacht voor complementariteit en synergie voor de regio als totaal.

Versnellen door te verbinden

De RIA werkt iteratief. Van onderop wordt in kaart gebracht welke projecten van bovenlokaal en regionaal belang in voorbereiding zijn en welke concrete andere initiatieven en kansen er zijn. Daarbij wordt ook gekeken naar bovenregionale projecten en opgaven en hoe deze te koppelen zijn aan de nationale opgaven en geldstromen. De RIA richt zich op het versnellen van de uitvoering van de opgaven door partijen, geld en energie bij elkaar te brengen (het ‘hoe’).

Daarbij spelen private partijen die (een deel van) de uitvoering ter hand willen nemen en in gebieden willen investeren een belangrijke rol. Maar het gaat ook om timing van ontwikkelingen ten opzichte van elkaar: slimme koppelingen kunnen zorgen voor een hefboom en de best denkbare oplossing kan ineens mogelijk blijken, door gezamenlijk op zoeken te gaan naar financiering, samenwerking en innovatieve oplossingen.

Door integraal te werken en te denken en slimme koppelingen te leggen, waarbij korte termijnkansen die passen bij de lange termijnambities benut worden, ontstaat een ander beeld dan de optelsom van de benodigde investeringen wellicht oproept. Het aan elkaar verbinden van sectorale plannen en bijbehorende budgetten laat zien dat er op diverse plaatsen al op korte termijn fors geïnvesteerd wordt.

Bijvoorbeeld in campusontwikkelingen met nieuwe vormen van bereikbaarheid of waterveiligheid en klimaatadaptatie in combinatie met natuur en recreatie. En dan hebben we op dit moment nog vooral de overheidsbudgetten en plannen in beeld. Bij veel van deze plannen volgen nog investeringen uit de markt en van instellingen. Op die manier krijgt de regio een enorme impuls.

Met de hoofdopgaven en prioriteiten die in de ROA zijn aangegeven, zoekt de RIA naar die locaties en partijen waar en waarmee de opgaven slim kunnen worden aangepakt en brengt in kaart wat er nodig is om tot uitvoering te komen.

Zo zijn de ROA en RIA te zien als nieuwe instrumenten in een schakelkast tussen verschillende beleidsterreinen en verschillende overheden en stakeholders. Ze werken goed in combinatie, zijn gericht op samenwerking, plaatsen de opgaven centraal en houden rekening met de kenmerkende kwaliteiten van gebieden. Hoewel de instrumenten nog deels in ontwikkeling zijn is al tijdens het werken ermee de meerwaarde zichtbaar geworden doordat alle ruimtelijke ontwikkelingen nu in één overzicht bij elkaar kwamen. Ondanks de ambitie opgavegericht en integraal te werken bleek dat niemand een totaaloverzicht had.

Doorschakelen naar gebiedsprogramma’s en projecten

Door de ROA-RIA combinatie kan relatief eenvoudig worden doorgeschakeld naar gebiedsprogramma’s en concrete projecten en vice versa. Dat maakt de verbinding tussen beleid en uitvoering een stuk sterker en maakt ook duidelijk dat dit een iteratief proces is.

Gebiedsprogramma’s kunnen gezien worden als een set van concrete uitvoeringsprojecten die in een bepaald gebied in een bepaalde periode worden gerealiseerd, en waarbij een zekere mate van afstemming nodig is. Voor die projecten zijn vanuit de ROA de doelen meegegeven en wordt vanuit de RIA gezorgd voor de energie en middelen.

In de integrale gebiedsopgaven worden de koppelingen gelegd, complementariteit gezocht en tegenstrijdigheden zichtbaar gemaakt, besproken en opgelost. Zodoende wordt ingezet op versterking van de gebiedswaarden en wordt de ambitie van brede welvaart ruimtelijk ondersteund.

Van daar is de stap naar gebiedsprogramma’s en uitvoeringsprojecten makkelijker te zetten. Zo heeft de regio voor de A58-zone al een integrale gebiedsopgave uitgewerkt. Daarin is te zien hoe gebiedskenmerken een rol hebben gespeeld bij het projecteren en combineren van opgaven in het gebied, zoals bijvoorbeeld de opwek van duurzame energie in relatie tot verstedelijking en de A58 als energiecorridor. Regio, provincie en waterschappen zijn enthousiast over de eerste ervaringen met de ROA-RIA combinatie en zetten het proces dit jaar verder door.