Zo verbind je de Omgevingswet met een democratische agenda

Vorige week was er via een videoplatform een mooie uitwisseling tussen bewoners en ambtenaren uit Amsterdam en Groningen om van elkaar te leren hoe je de invloed van bewoners goed regelt bij invoering van de Omgevingswet. In Amsterdam ben ik betrokken bij de gemeentelijke omgevingsvisie en het maken van een wijkomgevingsvisie door bewoners in de Sierpleinbuurt. In Groningen begeleid ik het maken van een omgevingsplan door bewoners uit 3 wijken (Selwerd, Paddepoel en Tuinwijk) samen met de gemeente. Omdat we in beide steden met dezelfde instrumenten stoeien (dialoog ver naar voren trekken, buurtvoordeelovereenkomst, sterke buurtplatforms, veel betere informatievoorziening, kansen voor buurten om zelf plannen te maken et cetera) was het idee geboren om eens met elkaar in gesprek te gaan.

In beide steden wordt gekozen voor de vergroting van de invloed van bewoners op de ruimtelijke ontwikkeling. Ook wordt ervoor gekozen zich niet te laten gijzelen door een Omgevingswet die invloed van bewoners ontmoedigt en vooral stuurt op speelruimte voor de markt en procedureversnelling. In dit blog wil ik gesterkt door de uitwisseling tussen beide steden schetsen waar je dan tegen oploopt en hoe je hier je weg in vindt. Met aan het einde nog een oproep aan de landelijke politiek om de Omgevingswet alsnog aan te passen om het beter op deze tijd te laten aansluiten.

Noodzaak voor een andere ontwikkelcultuur 

De inzet op wezenlijke invloed van bewoners op hun leefomgeving is behoorlijk lastig en dat heeft twee oorzaken: de huidige planningsprakrijk en de Omgevingswet. Om met dat eerste te beginnen: we moeten van ver komen omdat bewoners in de regel heel laat en marginaal worden betrokken bij planontwikkeling van zowel de gemeente als van marktpartijen. De gemeentelijke planningsmachines zijn niet ingericht op en we hebben in machtstermen te maken met een zeer ongelijk speelveld waar de burger de zwakke partij is ten opzichte van gemeente en markt.

In de ontwerp Omgevingsvisie voor Amsterdam is ingezet om daar fundamenteel op bij te sturen. Het ideaal van ‘samen stad maken’ heeft de status van een van de vijf strategische keuzes voor de stad en in de uitwerking daarvan worden niet alleen instrumenten genoemd om bewoners meer invloed te geven (zoals buurtrechten, een buurtbatenovereenkomst en een transparantieportal) maar worden die ingebed in het idee om de planningscultuur van de stad te veranderen. Het gaat dan om gemeentelijk beleid vanuit de buurten opbouwen, een organische aanpak hanteren, coöperatieve ontwikkeling van woningen en gebieden stimuleren, publieke waardecreatie centraal stellen, op een openbaar toegankelijke manier ontwerpen en het beschikbaar stellen van gemeentelijk reken- en ontwerpinstrumentarium aan bewoners. Dat zal in Amsterdam net als in alle steden nog een behoorlijk omslag vergen. Het geeft wel aan dat instrumenten voor bewonersinvloed pas meer zijn dan geduldig papier wanneer je ook werkt aan die andere planningscultuur. Er wordt ook een gezamenlijke leergang voor bewoners en ambtenaren opgezet om dit met elkaar beter in de vingers te krijgen. 

Ik besef dat de lat daarmee hoog ligt maar het zijn vaak kleine ingrepen die al een groot effect kunnen hebben om bewoners in positie te brengen. Zowel in Groningen als Amsterdam is het idee opgepikt om eigenaren van grond en gebouwen te verplichten een bord te plaatsen bij het object waarop moet worden aangegeven wat op die locatie staat te gebeuren, ook als er nog geen concreet plan is. Zodat de buurt niet steeds achter het net vist bij ingrepen in hun buurt. En door voort te bouwen op, en meer samenhang te brengen in instrumenten die er al zijn leg je de lat ook wat minder hoog. Zoals in Groningen waar we bij het bespreken van het idee van een buurtvoordeelovereenkomst stuitten op de ‘omgekeerde right to challenge’,  de regeling Social Return On Investment bij aanbesteding en het bewonersconvenant. 

Al die instrumenten draaien wel om een bepaald type vertrouwen. Namelijk om het vertrouwen dat, wanneer je bewoners/burgers promoveert tot een volwaardige partij in een vroegtijdig stadium van planvorming, die plannen beter worden en de samenleving sterker wordt. Het vertrouwen dat, als je buurten waar grote (verdichtings)plannen landen daar iets voor teruggeeft waardoor draagvlak voor die plannen toeneemt en de tijd die dat kost later dubbel en dwars wordt terugverdiend. Ook het vertrouwen dat buurten en burgercollectieven de kans nemen om de regie te pakken en zelf te ontwikkelen als er spelregels komen die beter op de buurt zijn toegesneden. En het vertrouwen dat ingewikkelde vragen over wie de buurt vertegenwoordigt pragmatisch opgelost kunnen worden. Met dit type vertrouwen is er in de Nederlandse bestuurscultuur op zijn zachtst gezegd nog wel wat te winnen. De gesprekken tussen de Amsterdammers en Groningers gingen onder meer over de vraag hoe je dat vertrouwen met elkaar bouwt.

De Omgevingswet als spelbreker

In Groningen wordt bij het maken van een omgevingsplan goed zichtbaar dat de Omgevingswet niet echt meewerkt aan de ambitie bewoners meer invloed te geven. Het meest problematische in dit verband is dat de overheid gevraagd wordt om zwaarder te gaan leunen op marktpartijen (‘uitnodigingsplanologie’), de communicatie met de burger aan marktpartijen over te laten en verbiedt eisen te stellen aan de kwaliteit (invloed, vroegtijdigheid, democratisch gehalte, wederkerigheid) van die participatie. De wet is op dit punt gewoon al achterhaald omdat we anno 2021 op zoek zijn naar een sterke rol van de overheid en naar een nieuw sociaal contract tussen overheid en burger. 

Wat daarbij niet helpt is dat de Omgevingswet een omgevingsvisie en omgevingsplan voorschrijft op een te hoog schaalniveau: voor de hele gemeente. Dat ontmoedigt maatwerk voor buurten en wijken. Amsterdam kiest er nu voor om in navolging van het succesvolle experiment met een door bewoners gemaakte omgevingsvisie in de Sierpleinbuurt die methodiek nu ook in andere wijken te gaan toepassen. En in Groningen leidt de keuze om eerst met 3 wijken te gaan werken aan het omgevingsplan er toe dat er wordt gewerkt aan een buurtvisie als schakel tussen de stedelijke omgevingsvisie en het omgevingsplan. Maar hier wringt ook dat de Omgevingswet geen omgevingsvisie of omgevingsplan voor delen van de stad kent.

De huidige wet (en voorlopers zoals de veelgebruikte Crisis- en herstelwet) ondermijnen ook op andere terreinen de publieke zaak en in het bijzonder de positie van de burger en de gemeenteraad. De mogelijkheden van burgers om invloed te hebben op plannen en in beroep te gaan worden beperkt in tijd en bovendien mogen alleen direct belanghebbenden hun zegje doen. Het instemmingsrecht van de gemeenteraad op afwijkingen van het bestemmingsplan verandert in adviesrecht op afwijkingen van het omgevingsplan. Dit gebeurt op basis van een limitatieve lijst die voor inwerkingtreding van de wet al moet worden gemaakt, anders vervalt dat recht. En gemeenten mogen (namens hun burgers) niet meer in beroep gaan tegen besluiten van Rijk en provincie. Dat laatste geldt inmiddels al en leidt er bijvoorbeeld toe dat de gemeente Utrecht die tegen verbreding van de A27 is daar geen actie richting Rijk op kan ondernemen. Het leidt tot een situatie waarin de gemeenteraad de wethouder op moet dragen om bewoners die wel actie mogen ondernemen ambtelijke ondersteuning te bieden. 

De Groninger wethouder Roeland van der Schaaf is inmiddels wanhopig geworden van de zware inzet op versterking van de positie van ontwikkelaars ten opzichte van overheid en burger. En wethouder Jan Hoek uit Almere vreest dat de Omgevingswet de gemeenten op kosten gaat jagen en dat de wet gemeenten ontmoedigt om zelf fatsoenlijke communicatie met bewoners te realiseren. 

Eigenlijk moet je allerlei omwegen bewandelen om burger en gemeenteraad wel positie te geven. Een jaar geleden heb ik samen met een aantal organisaties een landingsplaats voor de Omgevingswet (pdf) gemaakt om decentrale overheden te helpen ongelukken met de wet te voorkomen. En nu gemeenten stoeien met het maken van omgevingsplannen hoor ik wanhopige ambtenaren al zeggen: willen we burger en raad een serieuze rol geven bij de planvorming dan moeten we eigenlijk het omgevingsplan behoorlijk dichttimmeren waardoor een bouwplan al snel valt onder de categorie ‘buitenplanse omgevingsactiviteit’. Op basis van jurisprudentie is het echter wel mogelijk stevige participatie-eisen op te leggen aan initiatiefnemers en zo de beperkingen van de Omgevingswet te omzeilen. 

De Omgevingswet in teken lokale publieke belang  

Nu de komende jaren alle gemeenten gaan werken aan een omgevingsplan en ook hun participatiebeleid aan het vernieuwen zijn moeten we goed doordenken hoe je je daarbij niet door de Omgevingswet laat gijzelen en de positie van burgers en gemeenteraad juist versterkt. Van wat ik inmiddels begrijp bieden de volgende instrumenten een kans om de Omgevingswet naar deze tijd te brengen waarin we op zoek zijn naar het versterken van het publieke belang op lokaal niveau:

1. Het participatiebeleid promoveren tot principes van ‘samen stad maken’.

Dat gaat over betere interactieve en democratische planvorming, buurtrechten en een evenwichtiger speelveld in de verhouding tussen overheid, markt en burger. Zorg ervoor dat je deze principes niet alleen vertaalt in wenselijkheidsteksten in een omgevingsvisie maar je ze opneemt in een participatie- of ‘samen stad maken’-verordening en in lokale planprocedures met heldere regels.

2. De verplichte gemeentelijke omgevingsvisie en omgevingsplan bottom-up opbouwen door te beginnen in buurten en zo op te werken naar stad en regio. 

Of in ieder geval vanaf regionaal niveau en buurtniveau naar elkaar toewerken. En daarbij bewoners de ruimte geven om regie te hebben over hun buurtomgevingsvisie. Die opbouw vanuit de buurten is echt het enige medicijn om te voorkomen dat ruimtelijk beleid ver van bewoners weggroeit. En zo bouw je ook een mooie brug tussen grote visies en de dagelijkse leefomgeving.

3. In navolging van Amsterdam het principe van samen stad maken promoveren tot een van de strategische pijlers onder de omgevingsvisie/het ruimtelijk beleid. 

Dan legitimeer je dat participatie valt onder het criterium ‘een goede toedeling van functies aan locaties’ waaraan alle regels in het omgevingsplan moeten voldoen. Dan kun je dus daarover specifieke regels opnemen of een verwijzing naar de participatieverordening. Daar blijft natuurlijk een strijdigheid in zitten met de vrijheid van de initiatiefnemer een eigen participatieaanpak te kiezen. Maar de principes van samen stad maken in Amsterdam gaan feitelijk over het bouwen van een nieuwe ontwikkelpraktijk en overstijgen het enge begrip participatie. Afijn, voer voor juristen om hier de rek in te zoeken.

4. Zet ook in op eenvoudige regels met de grootste impact.

Zoals bovengenoemd voorstel voor het plaatsen van borden en het ter beschikking stellen van ambtelijke capaciteit en instrumentarium aan burgers. En zorg dat je nieuwe instrumenten niet vanaf de tekentafel gaat ontwikkelen maar bouw ze op bestaande instrumenten en breng daar meer samenhang in. 

5. Maak een omgevingsplan met scherpe regels vanuit het idee van een gezonde, veilige en kwalitatief optimale leefomgeving waarbij in alles de publieke waarde centraal staat. 

Dat dwingt initiatiefnemers die het daar wat minder nauw mee denken te kunnen nemen een buitenplanse omgevingsvergunning aan te vragen en dan komen ze onder de voorwaarden die de gemeente(raad) daaraan wil stellen. 

6. Laat actieve bewoners en de gemeenteraad samen een lijst opstellen van buitenplanse activiteiten die altijd dienen te worden getoetst door burgers en de raad.

En waarvoor de ontwikkelende partij een buurtvoordeelovereenkomst moet afsluiten alvorens een vergunningsaanvraag te kunnen doen. Let daarbij op dat die lijst voor 1 januari 2022 moet zijn vastgesteld anders verliezen als ik het goed begrijp gemeenteraad en bewoners dat advies- en participatierecht op buitenplanse projecten. 

7. Maak de participatie of samen stad maken-aanpak consequent tot een tripartite aangelegenheid tussen gemeente, initiatiefnemer en bewoners. 

Het publieke belang staat niet toe dat de overheid alles maar aan de markt overlaat, de overheid moet actief opkomen voor de burger. Daarvoor moet je de lokale planprocedures zo opstellen dat bij ruimtelijke ingrepen met een duidelijke impact op de leefomgeving de gemeente niet opzij stapt maar samen met de bewoners de ruimtelijke kaders ontwikkelt en samen met bewoners de overleg- en contractpartij is voor een ontwikkelaar.  

8. Bouw als gemeente in alle contractrelaties met marktpartijen (denk aan programma van eisen voor tenders, aanbestedingsvoorwaarden en anterieure overeenkomsten) het principe van samen stad maken in. 

Dat gaat zowel over vroegtijdige participatie met de buurt (= voordat plannen zijn uitgewerkt) als over de procedures die buurten, maatschappelijke initiatieven en bewonerscollectieven een reële kans bieden om zelf te ontwikkelen of regie te voeren. 

Het is op deze manier goed mogelijk om invoering van de Omgevingswet te verbinden met een ambitieuze democratische agenda. Mijn oproep aan actieve bewoners is om geen genoegen meer te nemen met halfwassen en vrijblijvende participatie en deze ingangen te gebruiken om te bouwen aan een andere planningscultuur en een ander speelveld. En uiteraard aan gemeenten (in het bijzonder de gemeenteraden) om hier partner in te zijn en niet de weg van de minste weerstand te kiezen door alles maar aan de markt over te laten.

Pas de Omgevingswet toch maar aan

Het goede nieuws is dat met bovenstaande 8 acties het mogelijk is om de Omgevingswet te gebruiken of te omzeilen om de invloed van bewoners en gemeenteraad op de ruimtelijke planvorming te versterken. Het treurige nieuws is dat we hier met kunst- en vliegwerk bezig zijn om een gloednieuwe wet die ook nog eens een heel groot beslag doet op de gemeentelijke organisaties en financiën van zijn schadelijke kanten te ontdoen. Het wordt steeds zichtbaarder dat deze wet gewoon niet in deze tijd past

. 
Laat ik er eerlijk over zijn, een gemeente die in lijn met de wet de ruimtelijke planvorming en participatie gewoon aan de markt overlaat heeft het op de korte termijn gemakkelijker dan gemeenten die er, zoals hierboven is uitgewerkt, voor kiezen dat weer meer tot een publieke zaak te maken. Het langetermijneffect is dan echter dramatisch, namelijk het (voortgaande) verlies van vertrouwen van de burger dat de overheid er voor hen is. Met alle consequenties van dien op de leefbaarheid, democratie en lokale gemeenschappen. 

Daarom zou ik toch nog eens een beroep willen doen op de landelijke politiek om de Omgevingswet op een aantal essentiële punten aan te passen. Om te beginnen het publieke belang, leefomgevingskwaliteit en een sterke overheid voorop zetten en de burger promoveren tot volwaardige derde partijen naast overheid en markt. Ten tweede bieden van de mogelijkheid om met bewoners omgevingsvisies en omgevingsplannen op een lager schaalniveau te maken dan dat van de gemeente. Of minimaal bevorderen dat die plannen vanuit de buurten opgebouwd worden naar een gemeentelijk verhaal. Ten derde herstel van het instemmingsrecht van de gemeenteraad op ruimtelijke plannen en het ontmoedigen dat de overheid de verantwoordelijkheid over de schutting gooit naar de markt. Ten vierde het principe van vroegtijdige participatie scherp omschrijven als ‘in de fase waarin plannen nog niet zijn uitgewerkt en er een reële beïnvloedingsmogelijkheid op de plannen is’. En last but not least het schrappen van de scha(n)delijke passage dat de overheid geen eisen aan de participatie georganiseerd door initiatiefnemers mag stellen. Werk aan de winkel bij de kabinetsformatie.