Zoeken naar combinatiekracht: lessen uit energie, infrastructuur en gebiedsontwikkeling

We staan voor grote vernieuwings- en transitieopgaven in infrastructuur, woningbouw en energie. Idealiter wordt de levering van voldoende en betaalbare energie simultaan met andere opgaven uitgewerkt. Het lijkt er echter sterk op dat deze simultane aanpak lastig te realiseren is, gezien de huidige werkwijze met harde scheidingen tussen beleid en uitvoering, tussen sectoren en tussen publiek en privaat. Daarbij komt dat de gewenste veranderingen zowel inhoudelijk als procesmatig van waarde zijn: ze raken zowel de opgave zelf als de wijze waarop we tot uitvoering komen.

Ambities combineren

De afstemming van de grote transities moet plaatsvinden terwijl de hoeveelheid ruimte in Nederland een gegeven is. We hebben twee opties om daarmee om te gaan, zo opent Geert Teisman de deelsessie: “We kunnen óf elkaar de tent uitvechten óf we gaan op zoek naar nieuwe combinaties.” We staan dus voor de uitdaging om in diezelfde ruimte meer functionaliteit te creëren en ambities te combineren. Kijkend naar gebiedsontwikkelingen gaat dat soms best goed. Maar soms ook verkeerd.

De neiging van professionals om zich vast te bijten in de eigen portefeuille, taken en bevoegdheden zit de zoektocht naar combinaties vaak in de weg. Hoe leren we in de uitvoering meer integrerend te werk te gaan tussen de drie domeinen, zodat we elkaar versterken? Wat werkt in de praktijk goed en moeten we dus behouden? En wat zouden we moeten veranderen?

Onder deze vragen ligt de notie dat de beheer- en vernieuwingsopgaven voor infrastructuur, gebiedsontwikkeling en energievoorziening met elkaar vervlochten zijn. Maar zijn het beheer en de vernieuwing van deze systemen ieder voor zich voldoende veerkrachtig? En zijn ze samen voldoende adaptief naar elkaar om de ambities in samenhang en in dezelfde ruimte te realiseren? Deze vraag ligt ten grondslag aan het samenwerkingsproject ‘Resilient Infrastructures & Governance’ van de Erasmus Universiteit en TU Delft.

De opgave is groot

Hoogleraar Marcel Hertogh (Civiele Techniek, TU Delft & EUR) deelt de inzichten over de vernieuwingsopgave in de infrastructuur. Op de infra-tweedaagse van twee jaar geleden legden afgevaardigden uit de infrastructuursector hun gigantische opgave bloot. Veel naoorlogse infrastructuur is aan vernieuwing toe, zowel technisch als functioneel, om de toegenomen verkeersbewegingen aan te kunnen. De verwachte kosten lopen inmiddels op tot 5 miljard euro per jaar tussen 2050 en 2060 (tussen 2017 en 2019 was dat nog 1,5 miljard).

Deze omvang is te groot om op de huidige manier door te werken. Ook spelen er bij de aanpak simultaan vraagstukken van verstedelijking, vitaliteit van het platteland en energietransitie. Professionals in de sector voelen de behoefte aan meer combinerend vermogen. De sectorale aanpak moet zich ontwikkelen tot een aanpak waarin het combineren van infrastructuur met andere opgaven centraal staat. Door de sectorale bril regelmatig te wisselen met een combinatiebril zien professionals hoe infrastructuur is ingebed in een multifunctionele omgeving, die weer tot leven komt dankzij goed functioneren van infra- en energienetwerken. En ook die zijn weer met elkaar vervlochten.

Acht spanningen

De ambitie is nu om door het stapelen van opgaven een grotere en vruchtbare aanpak te ontwikkelen, waar met dezelfde middelen en formatie (maar nu in samenhang gebracht) meer en effectiever combinatie-aanpakken en -oplossingen tot stand worden gebracht. De bestaande aanpak leidt tot spanningen. Uit interviews met professionals uit de sector komen 8 ‘spanningen’ naar voren:

1 Het nu handelen ↔ Toekomstbestendigheid

Professionals zien wel dat ze meer adaptief moeten werken en zich meer moeten inspannen voor het zoeken naar en werken aan combinaties, maar ze worden vooral aangestuurd op het hier en nu leveren. Dan zijn bekende sectorale oplossingen veiliger.

2 Klassieke projectdoelen ↔ Bredere waarden

Professionals zien wel dat het gaat om bij te dragen aan brede welvaart en dus meer doelen, maar ze worden zelf afgerekend op binnen tijd, budget en scope opleveren van aparte projecten.

3 Monofunctioneel ↔ Integraal

Samenhang is dan ook een mooie ambitie, maar niemand wordt daar uiteindelijk echt op bevraagd en afgerekend. ‘Integraal’ is voor menig professional, bestuurder en politicus toch te groot om echt voelbaar en tastbaar te maken. De monofunctionele targets kunnen ze veel beter behappen.

4 Project ↔ Programma

Professionals zien wel dat er samenhang is en dat daar in zowel gebieds- als systeem- of netwerk-programma’s op gestuurd zou moeten worden, maar merken dat de sturing op projectresultaten toch net wat helderder is.

5 Beleid ↔ Beheer

Om combinaties te maken, moet er in de uitvoering en het beheer veel meer ruimte ontstaan voor professionals om hier dan ook echt op in te zetten. Die ruimte voelen ze echter niet omdat ze vooral via sectoraal beleid en sectorale potjes worden aangestuurd.

6 Bestaande werkwijzen ↔ Nieuwe werkwijzen

Er worden regelmatig wel nieuwe meer op combinaties gerichte aanpakken toegepast, vooral als de sectorale aanpak te veel schade en weerstand oplevert. Maar zelfs als dat succesvol is, vallen vele professionals daarna bij het volgende project weer terug op de eigen sectorale werkwijzen, mede omdat deze worden voorgeschreven door hun eigen organisatie.

7 Technische ↔ Sociale competenties

Combinerend vermogen is gewenst, maar ook eng omdat technische professionals buiten hun eigen competentiegebied moeten treden. Ze weten het allemaal niet meer zo zeker weten en moeten met partijen praten die anders denken en doen. Dit vraagt ook om sociale competenties en tijd om elkaar te vinden. Op beiden wordt vaak niet actief gestuurd.

8 Huidige opleiding en onderzoek ↔ Behoefte vanuit markt

Veel professionals zijn sectoraal en disciplinair opgeleid. Ook als zich de noodzaak tot combinaties aandient, wil dat nog niet zeggen dat professionals aan deze behoefte kunnen voldoen. Ook in de wereld van opleidingen domineert het disciplinaire denken.

En toch zijn er steeds meer professionals die het wel degelijk proberen. Een van de kansrijke aanpakken betreft is ontwerpend onderzoek; Marcel Hertogh bouwde hier in grootschalige studies aan de TU Delft ervaring mee op. De kunst is om in een vroege fase verschillende disciplines en organisaties (transdisciplinair) bij elkaar te brengen. Professionals die in zo’n aanpak participeren, geven terug dat zij normaal slechts met een deel van de opgave aan de slag zijn en dat de aanpak van ontwerpend onderzoek de opgave en scope effectief verbreedt. Ze constateren echter ook dat samenwerken tussen disciplines uitdagend blijft. Taalbarrières spelen op en sectorale geldpotjes blijken lastig te bundelen.

Sectoren denken in ‘mijn geld voor mijn waarden’ en niet ‘ons geld voor meerwaarde’. Ook commitment is niet vanzelfsprekend. Wat daarbij helpt, is om ontwerpende onderzoeken te organiseren op verschillende niveaus, van directie tot uitvoering en daar tussenin. Het organiseren van deze platforms is een belangrijk aandachtspunt om tot een vorm van besturing te komen die én voldoende veerkracht geeft aan de aparte systemen én voldoende combinatiekracht ontwikkelt op de grenzen van de sectoren. De onderzoekers van TU Delft en Erasmus Universiteit noemen dat ‘resilient governance’.

Spanningen in de RES-regio

Marnix Brongers van Arcadis Over Morgen herkent veel van de dilemma’s. In zijn aanpak van een Regionale Energie Strategie benadrukt hij daarom de R en de S. Het gaat om een regionale strategie, waarbinnen de energiedoelen gehaald moeten worden. Daarmee bouw je adaptieve kansen op voorhand in. Als je als procesregisseur van een RES-regio het gebied binnenkomt met de boodschap “energie is slechts een van de opgaven, en niet de dominantste” word je soms raar aangekeken, vertelt Brongers, maar zodra anderen het doorhebben geeft dat wel meer energie en ruimte.

Het proces wat volgt, ontkomt echter niet aan de genoemde spanningen, zeker ook omdat de mensen aan tafel weer een eigen achterban hebben. Deze is niet in alle gevallen zomaar geneigd mee te bewegen met de nieuwe inzichten aan de combinatietafel. In de RES-regio Noord-Veluwe ervaart hij dat mensen wakker liggen van wat stikstof en netcongestie voor hun eigen bedrijf en ontwikkeling van hun omgeving betekenen.

Het eerlijke verhaal is dat integraal en gebiedsgericht werken voor veel mensen complex en lastig is. Tegelijkertijd geldt dat naarmate het proces vordert en de druk oploopt, energie steeds meer als een deel van een grotere oplossing wordt gezien en niet als zelfstandige opgave. Een te slechten hobbel is de stroeve vergunningverlening. Vergunningverleners hebben weinig oog voor integratie en combinatiekracht en checken vooral op eigen sectorale eisen. Kunnen we daar niet innovatiever in worden, vraag Marnix Brongers zich af? Door bijvoorbeeld de RES te gebruiken om op het programmaniveau van energie infrastructuur (natuur)vergunningen te verlenen (spanning 4)? Het probleem van ‘trafohuisje voor trafohuisje’ speelt overal. Daarom is het kansrijk om te kijken naar mogelijkheden om sámen met de netbeheerders de gronden voor trafohuisjes te inventariseren en een koepelprogramma (als paraplu) te maken onder de Omgevingswet.

Proberen en uitvinden

Integraal werken zorgt voor spanning tussen ‘bestaande werkwijzen van lijnorganisaties en nieuwe werkwijzen aan combinatietafels’. Zo werken netbeheerders vaak nog in de bekende volgorde ontwerpen, bouwen, financieren en onderhouden. Maar wat nou als je de ontwikkeling van het energiesysteem anders benadert en woonwijken ontwerpt die functioneren als semiautonome energiegebieden en minder vragen van het net (netneutraal)? Die aanvliegroute lijkt aan te slaan in de regio Noord-Veluwe. Op lokaal en decentraal niveau liggen veel kansen om slim om te gaan met het energiesysteem en combinaties te vinden van decentrale opwek van energie, beperkte netcapaciteit en andere opgaven. Dat is soms ook een kwestie van proberen en uitvinden. Een oproep aan het Rijk is daarom: bied naast het maken van gebiedsoverstijgende keuzes ook de ruimte om lokaal te experimenteren (experimenteerruimte onder Omgevingswet).

Uit de zaal blijkt dat de verhouding met het Rijk nog aftasten is. Terwijl de regio’s bezig zijn met invulling geven aan het waar en het hoe, is er een gemis aan een lonkend perspectief en duidelijke richting gevende keuzes vanuit het Rijk. Een initiatief voor een waterkrachtcentrale bij vervanging van een stuw in de Maas mag niet op steun rekenen van de minister. “Wat hebben we niet goed gedaan?”, klinkt de vraag. Hoogleraar Co Verdaas (gebiedsontwikkeling, TU Delft) geeft antwoord in zijn afsluiting: “Je hebt niks fout gedaan, maar kijk wel wat de opdracht is, een nieuwe stuw of het samenbrengen van opgaven?”

Het is niet verwonderlijk dat na alle jaren sectoraal werk het stuur niet in een keer omgegooid kan worden. Dat we in de huidige fase zitten, is logisch. Wat vaker jezelf afvragen wat je anders had kunnen doen, is een mooie stap om vooruit te komen. Maar lig er niet persoonlijk van wakker als het niet lukt. Durf daarentegen je bestuurder aan te spreken op onbenutte kansen en de verantwoordelijk daar ook neer te leggen.

Sectorale haast

Vanuit de verschillende sectoren worden signalen van haast ervaren, aldus de deelnemers. “Alles moet morgen. Energie moet morgen, de woningbouw opgave moet morgen, infrastructuur moet morgen.” Terwijl over andere opgaven weer informatie uitblijft. Maar als je nú moet handelen, hoe kun je dan nog integraal ontwerpen? Ook die ‘hijgerigheid’ ontstaat uit het sectorale gedachtegoed dat er zo snel mogelijk een oplossing moet komen. Gebiedsprocessen hebben daarentegen een veel meer doorlopend en iteratief karakter waarin zaken worden aangepast en toegevoegd. En als je echt samen praat en samenpakt, kun je elkaar vast wel vinden – een jaartje later en met meer integratie.