Zó geef je steden maatschappelijke veerkracht

Zoals veel andere steden heeft Den Haag te maken met sociaal-economische ongelijkheid, economische onzekerheden en sociale problemen. Er bestaan grote verschillen tussen de wijken en stadsdelen, bijvoorbeeld in inkomen (Buurtmonitor, 2018). Volgens het CBS (2017) groeide in 2014 één op de vijf kinderen op in gezinnen met een laag inkomen. Ook in het Central Innovation District (CID) zijn buurten met veel kwetsbare bewoners (Buurtmonitor, 2018). In workshops voor de Resilience-strategie Den Haag op 1 december 2016 kwam naar voren dat sociale ongelijkheid en sociale instabiliteit tot de ‘Top Stresses’ voor Den Haag behoren.

Eén van de opgaven voor een Resilient Den Haag is sociale veerkracht: een inclusieve, sterke en diverse stad (Hitipeuw, 2017a). Ook het CID moet hieraan bijdragen (BVR, 2016 a&b). Volgens Hitipeuw (2017b) wordt bij de ontwikkeling echter nog onvoldoende aandacht besteed aan maatschappelijke veerkracht.

In dit essay gaat Baart dieper in op maatschappelijke veerkracht en wat dit betekent voor de ontwikkeling van het CID. Hiertoe beschrijft zij perspectieven in de literatuur over maatschappelijke veerkracht en het bevorderen daarvan in relatie tot stedelijke gebiedsontwikkeling. Baart vergelijkt dit met informatie over het CID, geeft een aantal strategische aanbevelingen en reflecteer. Hierbij kiest zij voor het perspectief van de gemeente, omdat zij initiatiefnemer is van de ontwikkeling van het CID.

Maatschappelijke veerkracht en het CID

Rodin (2014) definieert urban resilience als de capaciteit van individuen, gemeenschappen, instituties, ondernemingen en systemen in een stad om te overleven, zich aan te passen en te groeien, onafhankelijk van de soort chronische stress en acute schokken die zij ervaren. Maatschappelijke veerkracht is daar een onderdeel van. Net als bij het algemene concept veerkracht, bestaat er in de wetenschappelijke literatuur geen consensus over wat maatschappelijke veerkracht in stedelijke ontwikkelingen precies is en hoe het bevorderd kan worden.

Een aantal factoren lijkt een belangrijke rol te spelen en voorwaarden te creëren voor maatschappelijke veerkracht, namelijk inkomen, werkgelegenheid, scholing en sociale cohesie. Over het verbeteren van de sociaal-economische status door het mengen van buurten (buurteffecten), bestaan verschillende meningen.

1: inkomen

Volgens Wilkinson & Pickett (2010) hebben economische verschillen een negatieve invloed op  maatschappelijke aspecten. Zij vergeleken een groot aantal landen en Amerikaanse staten en vonden een sterke samenhang tussen hoge niveaus van economische ongelijkheid en onder andere minder veiligheid, een lagere kwaliteit van sociale relaties en minder sociale mobiliteit. Het gaat hierbij dus niet om gemiddeld lagere inkomens in een land of staat, maar om de economische verschillen binnen een land of staat. Hoe groter het verschil, hoe meer sociale problematiek en ook hoe minder economische groei.

Zij beargumenteren dat minder gelijke samenlevingen leiden tot minder vertrouwen en meer stress en angst, en dat het verkleinen van de economische verschillen de belangrijkste manier is om een sterke samenleving te creëren. Charlwood (2013) geeft aan dat alleen het verkleinen van inkomensverschillen niet voldoende is. Ook onderwijs, het vergroten van vaardigheden, arbeidsmarktregulatie en het creëren van werk zijn belangrijk. Aangrijpingspunten voor het verkleinen van economische verschillen door gemeenten liggen vooral bij de armoede- en schuldenaanpak, bevorderen van de werkgelegenheid en het aanbieden van goed onderwijs en scholings­mogelijkheden.

2: werkgelegenheid

In de visie op het CID (gemaakt door BVR adviseurs ruimtelijke ontwikkeling, Ruimtelijk Economisch Atelier Tordoir en Site Urban Development, in opdracht van en in samenwerking met gemeente Den Haag) is het bevorderen van de werkgelegenheid ook opgenomen. De verwachting is dat een succesvol CID nieuwe werkgelegenheid oplevert, zowel voor hoogopgeleiden als laagopgeleiden: “Niet alleen voor onderzoekers of whizzkids, maar ook voor koffietenthouders, aannemers, of facilitaire medewerkers” (BVR, 2016b p. 9). Ook Katz & Wagner (2014) geven aan dat innovatiedistricten kunnen bijdragen aan werkgelegenheid en opleidingsmogelijkheden voor kansarme doelgroepen. Kennisinstellingen in het CID zijn initiatieven gestart voor  ondernemersvaardigheden, een sportcampus en een aanpak voor gezondheidsproblematiek bij kwetsbare bevolkingsgroepen (BVR, 2016 a). De bijdrage van het CID aan het creëren van werkgelegenheid, met name voor laagopgeleiden, moet in samenwerking met de verschillende stakeholders nog verder worden uitgewerkt.

3: onderwijs

Er zijn in het CID meer mogelijkheden dan nu benut worden voor samenwerking van de verschillende typen onderwijs, start-ups, scale-ups en volwassen bedrijven, overheid en bewoners. In de visiedocumenten wordt bijvoorbeeld vooral gesproken over middelbaar en hoger onderwijsinstellingen, terwijl de basis voor een goede opleiding en betere sociaal-economische kansen gelegd wordt in het basis- en voortgezet onderwijs (Jonk et al, 2016, 2017). Het onderwijs heeft al sterk bijgedragen aan sociale mobiliteit. Zo zijn er steeds meer diploma’s op een hoger niveau gehaald. De laatste tijd horen we echter dat niet alle leerlingen de kans krijgen om het onderwijs te volgen dat het beste bij hen past. De verschillen tekenen zich vooral af langs lijnen van opleidingsniveau van ouders. Leerlingen met laagopgeleide ouders hebben onvoldoende kansen om zich goed te ontwikkelen. Sterker nog, het onderwijs reproduceert en versterkt bestaande verschillen (Jonk et al., 2016, 2017).

Volgens Van Beek (2017), die verder ingaat op dit thema, zijn met name lokale en provinciale overheden in staat om de segregatie in het onderwijs tegen te gaan. Binnen het CID liggen kansen om bij te dragen aan het verbeteren van het basis- en voortgezet onderwijs. Bij gebiedsontwikkeling in bijvoorbeeld de Binckhorst zou al in een vroeg stadium samengewerkt moeten worden met het onderwijs, andere sociaal-maatschappelijke partners en bewoners. Een goed voorbeeld is de Brede Buurtschool O3 in de Rivierenbuurt, waarin samengewerkt wordt door de basisschool, kinderopvang, welzijns- en bewonersorganisatie. Het vergroten van de ontwikkelingskansen van kinderen wordt gecombineerd met het versterken van de sociale samenhang en leefbaarheid in de buurt (O3, 2017). Mogelijk kan deze samenwerking nog uitgebreid worden met hoger onderwijs binnen het CID.

4: sociaal kapitaal

Sociaal kapitaal, zoals betrokkenheid bij de gemeenschap, sociale netwerken en integratie, vormt een andere belangrijke factor voor maatschappelijke veerkracht (Putnam, 2000; Arup, 2014; Meijs, 2017). Putnam (2000) maakt hierbij onderscheid tussen 3 typen sociaal kapitaal: ‘Bonding’ (het behoren tot een groep en het hebben van sociale contacten), ‘Bridging’ (het hebben van sociale contacten met andere groepen, bijvoorbeeld tussen allochtonen en autochtonen) en ‘Linking’ (het meedoen aan de samenleving, dus participatie). Bridging en Linking dragen bij aan inclusiviteit en integraliteit, wat belangrijke kwaliteiten zijn van veerkrachtige systemen.

In 2007 publiceerde Putnam een veel geciteerd artikel waarin hij aangaf dat op korte termijn immigratie en etnische diversiteit de solidariteit en het sociaal kapitaal zouden verminderen. Dit werd later rechtgezet door Abascal & Baldassarri (2015), die aantoonden dat etnische diversiteit het vertrouwen van wijkbewoners niet vermindert. Den Haag kent inwoners van veel verschillende etnische achtergronden, onder andere in het CID. Dit hoeft voor de sociale samenhang dus geen belemmering te vormen.

Volgens Van Kempen et al. (2015) is het niet gemakkelijk om sociale cohesie te bevorderen. Doel in gebiedsontwikkeling zou niet een hechte gemeenschap moeten zijn, maar het stimuleren van korte, vluchtige ontmoetingen, waardoor mensen elkaar herkennen, meer vertrouwd raken met elkaar en het gevoel van veiligheid en verbondenheid met de buurt versterkt wordt. Zeker in etnisch en sociaal-economisch gemengde wijken kan dit bijdragen aan een vreedzaam naast elkaar leven. Door de inrichting van de openbare ruimte, functiemenging, een diverse voorzieningenstructuur en het organiseren van festivals kunnen meer ontmoetingen worden gecreëerd tussen  bevolkingsgroepen. Een mooi voorbeeld is ‘Haagse Hopjes’: containers op openbare pleinen waar sport- en spelmaterialen worden uitgeleend aan de jeugd in de wijk, en die daarmee ook ontmoeting bevorderen.

Rol overheid

Diverse auteurs geven aan dat het bevorderen van de sociale samenhang, in deze tijd met veranderende verhoudingen tussen overheid, markt en civil society, een andere houding van de overheid vraagt (Meijs & Van Vliet, 2013; Boer et al. 2013; Hendriks & van de Wijdeven, 2014; RMO, 2014; Meijs, 2017). De overheid zou bijvoorbeeld uit moeten gaan van diversiteit als standaard van de samenleving. Ook zou de overheid zich moeten realiseren dat solidariteit vorm krijgt in gemeenschappen (Bonding) en dat initiatiefnemers vooral bezig zijn met het vertalen van eigen idealen naar actie. Rol voor de overheid is daarbij het waken voor gelijkvormigheid, meer loslaten, maar daarmee ook binnen bepaalde grenzen toelaten van uitsluiting. De overheid kan eventueel zorgen voor een minimaal aanbod voor mensen die buiten de boot dreigen te vallen. Ze is dus minder een verzorgingsstaat en meer een rechtsstaat. Het faciliteren van organisaties, besluitvorming, middelen en stimuleren of benutten van sociaal ondernemerschap bieden hiertoe mogelijkheden (Meijs & Van Vliet, 2013; Meijs, 2017).

Van Beek (2017) noemt daarnaast het belang van Bridging, met een rol voor fondsen en de lokale overheid om voortdurend verbindende elementen te identificeren en daarop activiteiten te organiseren. Het bevorderen van sociale cohesie vereist in gebiedsontwikkeling processen die participatie stimuleren (Arup, 2014).

'Swingen met lokale kracht'

Bij de ontwikkeling van het CID is er aandacht voor het betrekken van meerdere stakeholders en het creëren van sociale cohesie. Het plan is om een community te creëren die bestaat uit overheden, bedrijfsleven, kennisinstellingen en bewoners (de zogeheten quadrupel helix). Volgens de gemeente vraagt dit om een ‘campagne’ met stadsdebatten, een propositie, een ontwikkelorganisatie en boegbeelden die het CID gaan (uit)dragen (BVR, 2016 b). Vanuit het oogpunt van maatschappelijke veerkracht kleven er drie risico's aan deze ‘campagne’. Ten eerste dat huidige bewoners en gebruikers het toch vooral als een top-down-benadering ervaren. Twee: dat hier niet de meest kwetsbare inwoners aan mee zullen doen (en dus dat de campagne niet inclusief is). En drie: dat er onvoldoende gebruik gemaakt wordt van het al aanwezige sociaal kapitaal in de verschillende buurten. De CID-propositie heeft vooral een functie voor stedelijke en landelijke stakeholders en investeringen, maar zal de bewoners van het gebied niet veel zeggen.

Voor een maatschappelijk veerkrachtig CID en Den Haag is het daarom belangrijk dat er veel meer uitgegaan wordt van al aanwezige gemeenschappen, activiteiten en samenwerkingsverbanden. Voor de nu nog zwakke gebieden in het CID wordt gedacht aan tijdelijke programmering en een experiment om eigenaarschap te ontwikkelen (BVR, 2016 b). Door deze aanpak aan te laten sluiten op interesses en ideeën van de inwoners en gemeenschappen, en tegelijkertijd te focussen op het samenbrengen van groepen, wordt gewerkt aan Bridging. Hiermee wordt de sociale cohesie in het gebied bevorderd. Dit kan het best gebeuren op een klein schaalniveau, zoals in buurten en straten. Boer et al. (2013) noemen dit ‘swingen met lokale kracht’, waarbij de overheid de bewaker van het speelveld is.

Buurteffecten

Lange tijd dachten professionals en beleidsmakers dat de sociaal-economische situatie verbeterd kon worden door – via uitbreidings- en herstructureringsplannen – topdown te sturen op de samenstelling van een buurt en wijk, en door te streven naar ‘evenwichtige’ en ‘gedifferentieerde’ wijken (Musterd et al., 2014; Van Kempen et al. 2015). Uit onderzoek naar buurteffecten blijken echter geen unanieme conclusies mogelijk over de invloed van de buurt op de economische stijgingskansen van haar bewoners. De buurt lijkt maar een bescheiden bijdrage te leveren (Van Ham, 2014; Musterd et al. 2014; Van Kempen et al. 2015; Miltenburg, 2017).

Musterd et al. (2014) beschrijven dat buurten kunnen bijdragen aan sociale stijging, maar dat er geen vast patroon zichtbaar is bij het samengaan van sociale en fysieke up- en downgrading. Sociaal-economische buurteffecten hangen voornamelijk af van specifieke individuele woongeschiedenissen en huishoudenssamenstellingen. Sociale interactie is maar één van de mogelijke mechanismen achter buurteffecten. Bovendien is bewijs hiervoor mager. Ook andere kenmerken van de buurt, zoals de reputatie, toegang tot arbeidsmarkt en aanwezigheid en kwaliteit van lokale voorzieningen, hebben gevolgen voor haar buurtbewoners (Miltenburg, 2017).

Aankomst- en doorstroomwijk

Volgens Van Ham (2014) kan het creëren van gemengde wijken wél zinvol zijn als het doel is om buurten en wijken radicaal te veranderen. Door sloop en nieuwbouw kan een deel van de oorspronkelijke bevolking vervangen worden door nieuwe huishoudens. De huishoudens die gedwongen weg moeten, komen echter vaak in gelijksoortige slechte wijken terecht en profiteren dus niet, maar raken ook nog eens hun sociale netwerk kwijt. De bewoners die kunnen blijven of terugkeren, zien hun buurt sterk veranderen en profiteren ook niet automatisch van het wonen in een gemengde buurt, omdat er vaak zeer beperkte contacten zijn tussen de oorspronkelijke bewoners en de nieuwe middenklasse bewoners.

Musterd et al. (2014) pleiten er dan ook voor om heel nauwkeurig te kijken naar de sociale situatie en functie van een buurt én op een hoger schaalniveau van stad of stadsgewest te zorgen voor differentiatie in woonmilieus, zodat er heel verschillende buurten ontstaan die de veranderende en dynamische bevolking kunnen accommoderen. Veel stadswijken hebben al heel lang een goede functie van aankomst- en doorstroomwijk. Belangrijk zijn dan wel voorzieningen (zoals de wijkbibliotheek, het buurthuis, de avondschool en de voedselbank) die juist in dit soort wijken een meerwaarde hebben. Gemeenten dienen hun voorzieningenpakket aan te passen aan de functie van de wijk (Helleman, 2017).

Haagse visie op buurtontwikkeling

Ook de gemeente Den Haag legt een relatie tussen wonen, buurtontwikkeling en sociale effecten. Ze heeft in haar Woonvisie 2017-2030 (Gemeente Den Haag, 2017) drie centrale thema’s benoemd, waaronder de sociaal-inclusieve stad. De visie heeft de huidige en wenselijke woonmilieus op stadsniveau in kaart gebracht. Over het CID wordt gezegd, dat dit gebied een kans biedt om een forse uitbreiding van het hoogstedelijk metropolitaan en centrum-stedelijk woonmilieu te realiseren. Het district levert een cruciale bijdrage aan de levendigheid van Den Haag door een sterke gecombineerde inzet op groei van innovatieve bedrijven, hoger onderwijs, kennisinstellingen en werkgelegenheid, versterking van vrijetijdsvoorzieningen en verdere toename van het aantal studenten. Er worden sociale huurwoningen toegevoegd voor onder andere studenten, jonge creatieven, zzp’ers en ondernemers.

Daarnaast wordt aangegeven dat de CID-ontwikkeling de leefbaarheid in wijken kan vergroten door meer voorzieningen, vergroening, uitnodigende openbare ruimte en betere verkeersoplossingen. In wijken van het CID waar veel opgaven liggen, zoals de Rivierenbuurt, kan het CID een nieuwe context voor kwaliteitsverbetering bieden. Door geleidelijke herstructurering kunnen delen van deze wijken transformeren naar meer gemengde stedelijke milieus in een hoge dichtheid. (BVR 2016 a/b; Gemeente Den Haag, 2017).

Vanuit het perspectief van Musterd et al (2014) is het goed dat de Woonvisie op groter schaalniveau kijkt naar het accommoderen van verschillende woonmilieus. Voorwaarde is echter dat er voldoende wordt ingezoomd op de sociale situatie in de buurten. Ook moet er worden bekeken wat herstructurering betekent voor de huidige bewoners en hoe het hoogstedelijke milieu zich verhoudt tot de ook gewenste sociale cohesie in een buurt. Er zal dus heel zorgvuldig gekeken moeten worden naar de huidige sociale situatie, voordat er door de herstructurering ingrepen gedaan worden die de sociale cohesie verslechteren.

Ook is het belangrijk te bepalen welke woonmilieus op welke plek het best kunnen worden toegevoegd, om te voorkomen dat er heel grote sociaal-economische verschillen binnen een buurt ontstaan. Hierdoor komen anders sociaal-economische aspecten nog meer en mogelijk voor iedereen onder druk te staan. Meerdere onderzoekers geven aan dat voor het bevorderen van sociale mobiliteit en het tegengaan van ongelijkheid, investeringen in scholing en opleiding nodig zijn en dat er geïnvesteerd moet worden in mensen, en niet alleen in buurten (Van Ham, 2014; Miltenburg, 2017, Walraven, 2017).

Aanbevelingen voor het CID

Maatschappelijke veerkracht gaat over adaptatie en anticipatie: omgaan met en verbeteren van de sociale ongelijkheid van nu, en anticiperen via onderwijs en sociaal kapitaal op de ‘stresses’ van de toekomst. Een sterke sociale basis met veel sociaal kapitaal vergroot ook de alertheid en het reflectief vermogen van de gemeenschap bij het ontstaan van sociale instabiliteit.

Het beïnvloeden van het inkomen is op het niveau van het CID moeilijk. Het CID kan wel werkgelegenheid bevorderen, maar zal hiervoor actiever aandacht moeten besteden aan mogelijkheden voor laagopgeleiden (dus een inclusieve benadering). Belangrijk hierbij is het al vanaf het basisonderwijs investeren in scholing en opleiding, én dit te doen in samenwerking rondom scholen met organisaties en ondernemers. Daarnaast dient ruimte gegeven te worden aan gemeenschappen en initiatieven. Laat hierbij Bonding toe, maar bevorder ook actief Bridging en faciliteer Linking.

Bij de gebiedsontwikkeling van het CID kan dit door de inrichting van de openbare ruimte, functiemenging, een diverse voorzieningenstructuur en het organiseren van festivals of activiteiten. Sluit hiervoor aan bij bestaande initiatieven en behoeften van inwoners en gemeenschappen en gebruik de CID-campagne vooral voor institutionele samenwerking en funding. Let bovendien op bij de herstructurering en menging van buurten, want dit zorgt niet op zichzelf voor een sociaal-inclusieve wijk en stad. De Woonvisie kent goede uitgangspunten, maar zoom nog meer in en schaal vervolgens op tot het niveau van stad en regio voor het accommoderen van dynamische woonbehoeften. Houd hierbij ook rekening met de aanwezige sociale verbanden.

De basis voor de maatschappelijke veerkracht van het CID en Den Haag wordt enerzijds gelegd op veel kleiner schaalniveau dan het CID (straten en buurten) en anderzijds op het hogere schaalniveau van de stad (woondynamiek). Het is zinvoller te kijken hoe het CID kan bijdragen aan de maatschappelijke veerkracht van Den Haag, dan het CID op zichzelf veerkrachtig te willen maken.

Bekijk hier de gebruikte bronnen