Opinie Sinds de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is er kritiek geweest op de afstemming van de Awb met de ruimtelijke ordeningswetgeving. Enerzijds hield die kritiek in dat er zoveel afwijkingen in de bijzondere ruimtelijke ordeningswetgeving is gemaakt dat het systeem van de Awb niet veel duidelijkheid bracht. Anderzijds is er geopperd dat de vele procedures van de Awb het systeem van het ruimtelijk ordeningsrecht niet slagvaardig genoeg maken. Hoe zal dit nu onder de nieuwe Omgevingswet worden geregeld?
De toetsversie van de nieuwe Omgevingswet bevat een heel hoofdstuk over procedures (hoofdstuk 6). In de kern wijkt dat niet veel af van de procedures die nu gelden ingevolge de Wet ruimtelijke ordening. De uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb zal op de belangrijkste besluiten, zoals die van het vaststellen van omgevingsplannen, worden toegepast en in afwijking van het bepaalde in de Awb kunnen zienswijzen door een ieder worden ingediend. Over de precieze afstemming van de Awb en de nieuwe Omgevingswet wil ik het niet hebben. Wel wil ik bezien of de afstemming met de Awb in de weg staat aan een van de belangrijkste vernieuwingen van een nieuwe Omgevingswet: de flexibiliteit.
Zoals Bregman stelt, is een van de grootste voordelen van de nieuwe Omgevingswet de flexibiliteit die op gemeentelijk niveau wordt geboden. De Memorie van Toelichting bij de toets versie formuleert het aldus
'[W] Wanneer taken op goed decentraal niveau kunnen worden behartigd, [behoren] deze ook aan dat niveau (…) te worden overgelaten. Meer beslisruimte geeft meer ruimte voor ontwikkeling van innovatieve en duurzame projecten die nu soms gehinderd worden door (verouderde) regels. Dit stelt hoge eisen aan de normstelling: die moet meer flexibiliteit bieden zonder aan kwaliteit in te boeten.'(MvT, p. 21).
De bedoeling is dan dat juist op lokaal niveau meer aandacht komt voor flexibiliteit. Tijdens een van de vorige congressen over de Omgevingswet heeft Friso de Zeeuw het voorbeeld genoemd van een gemeente die een woontoren wil realiseren in het havengebied, omdat mensen graag op schepen en water willen uitkijken. De gemeente moet dan de mogelijkheid hebben om van sectorale normen op lokaal niveau af te wijken.
Op pagina 28 van de concept Memorie van Toelichting noemt de regering twee belangrijke uitgangspunten. Ten eerste moet er een gelijkwaardige bescherming van de gezondheid en veiligheid bestaan aan het huidige niveau. In de tweede plaats mag de flexibiliteit niet leiden tot inperking van de rechtsbescherming.
Dit is een interessant spanningsveld. Stel nou eens dat in het voorbeeld van de woontoren de huidige geluidsnormen uit het activiteitenbesluit en de Wet geluidhinder worden overschreden. En stel dat het lokaal bevoegd gezag dat, gelet op alle belangen, toch aanvaardbaar vindt. De projectontwikkelaar gaat aan de slag met architecten en maakt een mooi ontwerp voor de desbetreffende woontoren. De ontwikkelaar investeert veel tijd, geld en moeite in een prachtig ontwerp. Het ontwerp wordt in procedure gebracht en pas aan het eind van de vergunningverlening wordt bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, beoordeeld of de afwijking door het lokaal bestuur een voldoende gezond en aanvaardbaar leefklimaat oplevert. Tussen het ontwerpen van de woontoren en de procedure bij de Raad van State kunnen wel jaren zitten.
Het nadeel van de flexibiliteit is namelijk dat er geen van rijkswege opgelegde normen zijn die voor iedereen gelden en waarvan men in een vroeg stadium weet of daaraan wel of niet kan worden voldaan. Voorstelbaar is dat een ontwikkelaar zegt: lokale overheid; ik vind het prachtig dat u van de landelijke normen wenst af te wijken, maar ik ga geen tijd, moeite en geld investeren als ik niet op korte termijn weet dat ik dit ontwerp ook kan uitvoeren. Met andere woorden: de praktijk heeft er belang bij dat, indien de lokale overheid flexibiliteit toepast, in een relatief snel stadium duidelijk wordt of het gebruik maken van de flexibiliteit de toets van de bestuursrechter kan doorstaan. In feite heeft de ontwikkelaar behoefte aan een concreet rechtsvaststellend besluit dat ter toetsing aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. De ontwikkeling om los van artikel 1:3 Awb besluiten handelingen van bestuursorganen bij de bestuursrechter voor te leggen is al langer gaande. De afgelopen jaarvergadering van de Vereniging voor bestuursrecht (VAR) was daaraan gewijd. In het kader van de nieuwe Omgevingswet kan deze discussie niet worden gemist. Het past ook bij de Elvdering-benadering: burgers in een vroeg stadium zo veel mogelijk laten participeren. Het moet evenwel niet bij het participeren blijven, maar ook zou in een vroeg stadium rechtsbescherming moeten worden geboden. Dat levert snel zekerheid op, zodat de flexibiliteit ook in een vroeg stadium ten volle kan worden benut.
Zie ook:
Cover: ‘Dossier Omgevingswet’ door Peter Gudella (bron: Shutterstock)
Advocaat/Partner Stibbe
