Regionale economie: hoe verbind je kleine en grote schaal?

Laveren tussen bottom-up waardecreatie en top-down conceptontwikkeling

Lees de interviews rond de vier cases

1. Regio FoodValley: Frits Dimmendaal, Arnoud Leerling en Marco van Burgsteden
2. Nationaal Landschap IJsseldelta: Henk Selles en Machiel Huizenga
3. Schiphol en omgeving: Michiel Gerritse en Ruud Bergh
4. Hoeksche Waardenmakerij: Wilko van Tilborg en Bart Bomas

Een rode draad uit de interviews

1. Overheid faciliteert, ondernemers moeten het doen
De tijd van spierballentaal van de kant van de overheid rond gebiedseconomie is wel voorbij. Nederig wordt vastgesteld dat het vooral het bedrijfsleven is dat het verschil moet maken, daarbij zoveel mogelijk gefaciliteerd door de overheid. De range van ondernemers verschilt daarbij van de 200 agrariërs die het landschap van de IJsseldelta beheren tot en met de big boys rondom Schiphol. Ondernemers creëren de banen, niet de overheid zelf.

2. Gebiedsblauwdrukken passé, proces staat centraal
Parallel hieraan zet de overheid minder de lijnen uit. Geen glossy masterplannen meer, het aantal kaartbeelden is met ruimtelijke ingrepen is beperkt. Ze zijn er nog wel (in dit artikel met name bij Regio FoodValley), maar dan vooral ondersteunend voor het bredere economische verhaal. Overheden zien zichzelf veel meer als één van de spelers in een proces dat vooral ‘uitnodigend’ moet zijn naar andere deelnemers. Om die uitnodiging kracht bij te zetten, is een onderscheidend eigen verhaal (punt 4) wel noodzakelijk. Daarop vinden partijen elkaar.

3. Zoektocht naar nieuwe constructies
De zoektocht naar nieuwe verdienmodellen mag volgens Friso de Zeeuw dan een hoog modieus karakter dragen, feit blijft dat de vier regio’s zich nadrukkelijk buigen over de geld-kwestie. Waar wordt het verdiend, door wie en hoe kan het worden gebruikt om de kwaliteit van het gebied als geheel te vergroten?

4. Regio’s moeten scherpe keuzes maken over het ‘eigen verhaal’, niet alles kan
In de beperking toont zich de meester en dan geldt ook voor regionale economische ontwikkeling. In termen van kansrijke sectoren moeten keuzes worden gemaakt. Du moment dat die keuzes zijn gemaakt, moeten ze ook met verve voor het voetlicht worden gebracht. Dat gaat niet vanzelf. Daar is een sterk verhaal voor nodig. Het ontwerpen van zo’n verhaal vanuit lokale kansen is een van de opgaven voor gebiedsontwikkeling nieuwe stijl. Dezelfde ondernemers die het geld in de regio verdienen, moeten de ‘ambassadeurs’ van het grotere regionale geheel worden. Ook de lokale overheden moeten hier eensgezind in optreden en hun eigen identiteit (in elk geval voor een deel) hieraan ondergeschikt maken.

1. Regio FoodValley

Frits Dimmendaal is als programmanager vanuit de gemeente Ede nauw betrokken bij deze samenwerking van acht gemeenten. Zij vonden elkaar in 2011, nadat in 2009 de FoodValley Ambitie 2020 aan de gemeenten in de regio was aangeboden: ‘Des te meer bijzonder dat amper vijf jaar later al de eerste projecten, waaronder het World Food Centre, in uitvoering worden genomen.’ Dimmendaal karakteriseert de manier van werken als ‘intuïtieve gebiedsontwikkeling’: ‘We hebben een droom, een ambitie. Die wordt al werkende weg steeds scherper, maar de kunst is om het niet te snel te laten stollen. In onze beleving gaat het in deze regio vooral om “ontmoeting” en daarmee is het meer dan de fysieke omgeving sec – hoe belangrijk ook.’ Economie is namelijk nadrukkelijk de tweede pijler in de aanpak. De economische niche die daarbij is gevonden, is het kennisintensieve deel van de agrofood-sector, met Wageningen UR (de universiteit en acht researchinstellingen) als belangrijke motor. Dimmendaal: ‘Vanuit Wageningen UR kwam zelf de nadrukkelijke wens om zich meer in het gebied te verankeren. Ik grap wel eens dat Wageningen UR makkelijker een vestiging in Sjanghai opent dan banden met het MKB in de regio aanknoopt. Daar willen wij verandering in brengen.’

De onstuimige groei van de universiteit helpt hier nadrukkelijk bij, zo vult Marco van Burgsteden aan. Hij is als programmamanager vanuit de gemeente Wageningen de counterpart van Dimmendaal. ‘Voor een kleine gemeente als Wageningen met 37.000 inwoners is het heel bijzonder dat hier inmiddels 10.000 studenten in ruim 150 nationaliteiten rondlopen en de groei is er nog lang niet uit.’ Voeg daar de verbindingen van Ede met spoor en A12 bij en de contouren van een regionale gebiedsontwikkeling komen in beeld. De Kennisas Ede-Wageningen is daar een van de prominente projecten in. Een as met een fysiek-ruimtelijke pendant, maar vooral ook een economische impact, aldus Van Burgsteden: ‘We zien dat de kennis- en onderwijsinstellingen steeds intensiever samenwerken met het bedrijfsleven. Dat willen wij aanjagen met dit concept. Een community opbouwen, energie genereren.’ Met de gemeente veel meer in de rol van facilitator, die ook zelf het goede voorbeeld geeft: ‘De regio als levend lab, waar nieuwe technieken wordt toegepast.’Een mooi voorbeeld is Plant-E, een spinoff van de Wageningen University dat een concept ontwikkelde waarbij elektriciteit uit planten wordt gehaald. Onlangs werd op de Kennisas Ede-Wageningen een proefopstelling geopend, waarbij planten elektriciteit leveren voor verlichting van vangrails. De focus op het kennisintensieve sector heeft ook gevolgen voor aanpalende sectoren, zoals het woonbeleid. Van Burgsteden: ‘Deze categorie kenniswerkers heeft behoefte aan een bepaald soort woonmilieus – groen, ruim opgezet – en die moet je dan ook met prioriteit ontwikkelen. Bijvoorbeeld op de plek van leeggekomen kazerneterreinen.’ De strategie op deze en andere thema’s is vastgelegd in een Bouwstenenboek. Dimmendaal: ‘Het boek schetst met name de inrichting van de openbare ruimte van de Kennisas en dient als verleidingsmiddel naar particuliere investeerders.’

Klik voor de volledige kaart

Het concept van FoodValley (i.c. samenwerking tussen kennis, bedrijven en overheid in de regio) wordt nu stevig in de markt gezet, een opgave voor communicatie-, marketing- en acquisitiestrateeg Arnoud Leerling die in dienst is bij Regio FoodValley: ‘Wij zijn hard bezig bedrijven in deze regio uit te leggen wat de waarde van dit gebiedsgerichte concept voor hun kan zijn. Vorige week organiseerden we een uitgebreide presentatie voor de verzamelde bouwbedrijven in onze regio, door ze mee te nemen naar een kennisinstelling (NIOO-KNAW) en kennis te laten maken met professoren van de universiteit. Dan zien ze ineens wat die kennis ook voor hun zou kunnen betekenen.’ Ook de kleinere gemeenten naast Ede en Wageningen worden meegenomen. Zij beginnen de voordelen van een gezamenlijke aanpak nu ook te zien: ‘We kunnen alleen succesvol opereren als het intern klopt. Als overheid zullen we enorm aan moeten poten om de dynamiek van onderwijs en bedrijfsleven in dit gebied bij te houden. Daar zetten we nu volop op in.’

Terug naar boven

2. Nationaal Landschap IJsseldelta

In 2004 werd het poldergebied bij Kampen en Zwolle aangewezen als Nationaal Landschap. Een adviesraad met maatschappelijke organisaties werd ingesteld om het proces te begeleiden en om de aanvankelijke weerstand in het gebied (‘gaan we hier nu onder een stolp, we willen ons kunnen blijven ontwikkelen’) te kunnen pareren. Provincie, drie gemeenten (naast de twee steden ook de gemeente Zwartewaterland) en het waterschap Groot Salland stelden budgetten beschikbaar, Machiel Huizenga van Goedwijs Projectmanagement werd aangesteld als programmamanager. ‘Op mijn voorstel hebben we de dorpen in het gebied zelf de beschikking gegeven over de budgetten. Na wat koudwatervrees te hebben overwonnen pakte dat prima uit. Er ontstond reuring en dynamiek in het gebied. Met de budgetten wisten de dorpen ook veel meer voor elkaar te brengen dan wanneer provincie en gemeenten het zouden hebben aangestuurd. Hier werd de kiem voor een bottomup benadering gelegd.’ Die benadering kwam in beeld toen het einde van de investeringsstromen vanuit de overheid – zoals aangekondigd – in 2015 in zicht begon te komen. Huizenga: ‘De adviesraad vond het belang van het landschap zo groot dat men zei: we willen dit doorzetten. De oplossing: een kopgroep van tien vrijwilligers uit het gebied, die uitzoeken hoe het gebied de eigen broek kan ophouden.’ Tot 1 januari 2016 heeft de groep de tijd om verdienmodellen te ontwikkelen. Dat gebeurt op drie terreinen die dicht tegen de kernkwaliteiten van het gebied aanliggen: agro/food, natuur en landschap, duurzaamheid, energie en recreatie/toerisme. Met de revenuen die op deze gebieden worden binnengehaald, moeten de investeringen in het Nationaal Landschap worden betaald. Eind volgend jaar moeten onder meer een Gebiedscoöperatie en een Gebiedsfonds operationeel zijn. Helemaal zonder gevaar is deze aanpak niet, aldus Huizenga: ‘We moeten tastbare resultaten leveren voor de overheden, maar het succes van de verdienmodellen hangt af van de verankering in de regio – bij de ondernemers dus. Het werken met harde deadlines kan wellicht een organische, bottomup benadering frustreren. Daar moeten we dus voor waken. Daar staat gelukkig tegenover dat de energie binnen de kopgroep ongelooflijk groot is. In een half jaar tijd is al heel veel bereikt.’ Andere punten die nog nader uitzoekwerk vergen zijn de beleidsmatige vertaling (‘we willen niet langs talloze loketten om ons projectplan goedgekeurd te krijgen’) en de democratische legitimering (‘als burgers straks een klacht hebben over de gebiedscoöperatie, bij wie staan ze dan op de stoep?’).

Aan het hoofd van de kopgroep staat agrariër Henk Selles, die naar eigen zeggen zelf ook tijd nodig heeft gehad om de schoonheid van het landschap van de IJsseldelta te zien: ‘Je moet het leren zien, het is een stukje bewustwording. Als je de kwaliteiten zelf niet waardeert, kun je ze ook niet uitdragen. Dat geldt voor alle bewoners in dit gebied.’ Met die drive als basis zijn de leden van de kopgroep op allerlei terreinen bezig om de ‘verdiencapaciteit’ van het gebied in beeld te brengen en te versterken. ‘Het gaat er in deze fase vooral om de goede ideeën los te krijgen in het gebied. Denk aan een energiecoöperatie voor stedelingen die zelf geen daken hebben voor zonnepanelen, maar wel willen investeren in panelen die op boerenschuren worden gelegd. Of een website waarmee toeristische arrangementen in het gebied op de kaart worden gezet. Wij verzinnen dat niet zelf; de ondernemers in het gebied reiken ze aan. Onze rol zit met name in het leggen van de verbindingen, waardoor de haalbaarheid van individuele initiatieven verbetert. Daarmee groeit de trots op deze regio en gaan ondernemers het streekmerk zelf uitdragen.’

Terug naar boven

3. Schiphol en omgeving

Schiphol en omgeving. Klik voor groot

De sterkere inzet op krachtige regio’s die zelf hun eigen koers bepalen past volgens Michiel Gerritse, assistent-hoogleraar Economie aan de RUG, in een internationale trend: ‘Wereldwijd zien we nationale overheden terugtreden en regio’s de regie overnemen. Kijk in Scandinavië en Engeland bijvoorbeeld. Ook in Nederland wordt druk gedecentraliseerd, kijk naar de zorg. Het zijn complexe operaties, die het leuk doen op de Rijksbegroting maar waarvan je nog moet afwachten op de beloofde efficiencywinst op lokaal niveau ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. ik denk dat decentraliseren van beleid niet evidence based is: er is geen bewijs is dat dat beleid doorgaans succesvol is.’ Inzoomend op de praktijk van gebiedsontwikkeling zijn er volgens Gerritse zeker voorbeelden te noemen van stedelijke regio’s die zich succesvol hebben ontwikkeld, met Bilbao als bekend voorbeeld. ‘Toch moet je je heel erg afvragen wat het succes van Bilbao betekent voor andere gebieden eromheen. Als je niet oppast, vissen steden allemaal in dezelfde vijver – op zoek naar dezelfde bedrijven en inwoners. Rotterdam wil nu ook opeens een “slimmere stad” worden: hoe onderscheidend is die propositie en wat maakt Rotterdam anders dan de concurrentie?’ Volgens Gerritse begint een dergelijke strategie bij een nadrukkelijke zelf-analyse: ‘Probeer boven je eigen gebied te gaan hangen en breng in beeld wat de sterke bestaande economische krachten binnen een regio zijn en hoe die samenhangen. Probeer daar vervolgens op voort te borduren. In mijn promotie-onderzoek laat ik zien dat het van het beleidsinstrument afhangt of regio's de beste beslisser zijn of juist bijvoorbeeld een hogere overheid. Het kan dus verstandig zijn sommige instrumenten uit de handen van regio's te halen en juist weer naar dat hogere niveau te brengen.’

In de regio rond nationale luchthaven Schiphol, onderdeel van de Metropoolregio Amsterdam, is de roep om een sterk eigen verhaal in ieder geval niet aan dovemansoren gericht. De luchthaven-gerelateerde werklocaties zijn het dagelijkse werkterrein van SADC-directeur Ruud Bergh. Hoe probeert hij de schaalniveaus van mondiale economische ontwikkelingen te verbinden met concrete gebiedsontwikkelingen in de Metropool Regio Amsterdam en met name rond de luchthaven? ‘We hebben als voordeel dat we een overzichtelijke club zijn, met ruim twintig medewerkers. We schaken daarmee op meerdere borden. In de eerste plaats doen we volwaardig mee in de internationale marketing en acquisitie van de Metropoolregio Amsterdam. We gaan gezamenlijk met een delegatie naar China – veel effectiever dan ieder voor zich daar een bezoek brengen – en behartigen daar een van de zeven kernclusters die de regio heeft geformuleerd. In ons geval is dat logistiek. Interesse van bedrijven die daarop loskomt proberen we vervolgens zo goed mogelijk te accommoderen en daarbij gaan we niet in eerste instantie voor onze eigen business. Als een bedrijf uit het buitenland beter gebaat is bij een locatie in de haven, geven we dat ook aan. We hebben allemaal baat bij een zo stevig mogelijk merk dat Amsterdam wereldwijd toch is. Daar moet je je eigen belangen soms ondergeschikt aan maken.’

Het tweede niveau waarop SADC acteert is visievorming en beleid: ‘Juist omdat we aangehaakt zijn op mondiaal niveau, kunnen we concepten zoals voor Amsterdam Connecting Trade (ACT) en de Westas ontwikkelen. We zien de verbanden en we kunnen dingen doen waar de grote partijen nog niet aan toe zijn of nog geen uitspraak over durven doen.’ Op het laagste schaalniveau is er dan de ontwikkeling van concrete werklocaties, ‘het spul waarmee wij ons geld verdienen’. Ook hier komt de kennis van wereldmarkten en internationale bedrijven van pas, aldus Bergh. En ook hier vindt in zekere zin clustering plaats: ‘In het kader van de PLABEKA-aanpak (waarbij aanbod aan ontwikkellocaties fors werd teruggebracht, red.) hebben wij actief meegewerkt aan een scherpere segmentering van de locaties. Het heeft er zelfs toe geleid dat we bepaalde gronden naar achteren hebben geschoven in de tijd. Voor kleinere gemeenten is dat lastiger, de “eigen grond eerst”-reactie kom je daar nog veel tegen. Wij kunnen het ons veroorloven een locatie twintig jaar naar achteren te schuiven in de tijd. Het is een kwestie van focus aanbrengen, waarmee tegelijkertijd een gezonde spanning op de grondmarkt blijft bestaan.’ De segmentering naar thema (bijvoorbeeld: gericht op de stad, regionaal verankerd, grote logistieke bedrijven) is volgens Bergh essentieel: ‘Vroeger moest je gewoon grond in de aanbieding hebben. Tegenwoordig moet je weten hoe bedrijven in elkaar zitten, wat de vraag achter de vraag is. Zodat je tegen ze kunt zeggen: wij weten wat uw probleem is.’

Terug naar boven

4. Hoeksche Waardenmakerij

Drie gemeenten aan de zuidkant van de Hoekse Waard (Cromstrijen, Korendijk en Strijen) schreven medio 2013 een aanbesteding uit om dit gebied nieuw leven in te blazen. Niet op de klassieke ‘masterplan’-manier die in 2008 voor de noordkant van de Hoekse Waard was ontwikkeld, maar veel meer bottomup en met de verbinding van kleinschalige initiatieven uit het gebied zelf. Bureau BVR kwam als winnaar uit de selectie te voorschijn, zo geeft projectleider Bart Bomas aan: ‘Wij formuleerden twee kernprincipes: “follow the money” en “van klein naar groot”. Oftewel: sluit aan bij de economische dynamiek die er al is en probeer vervolgens op te schalen. Heel anders dan de klassieke aanpak van grote investerende partijen, grote investeringen en grote masterplannen. In plaats daarvan zijn we de energie van lokale initiatiefnemers gaan opzoeken, om van daaruit het gezamenlijke verhaal voor het gebied als geheel te ontwikkelen.’ Zie daar de basis voor het pilotproject Hoeksche Waardenmakerij. Op de open uitnodiging aan het gebied (uitgezet via www.hoekschewaardenmakerij.nl) reageerden meer dan 40 partijen, met een breed scala aan ideeën en een heel uiteenlopende investeringskracht – van enkele tonnen tot miljoenen. Bomas: ‘We hebben vanaf de start een selectiecriterium aangegeven: alleen die plannen namen we mee die de economie van het gebied versterken en waarvan de partijen een geloofwaardige businesscase konden neerleggen. Vervolgens hebben we in werksessies deze initiatieven onderling verbondenin zogenaamde waardenketens, oftewel economische verbindingen waardoor ze gezamenlijk aan kracht en impact winnen.’ Uiteindelijk zagen vijf waardenketens het licht, die – voorzien van een poëtische titel en een sterk beeld – de basis vormen voor het vervolg. De rol van BVR als begeleidend bureau zat hem vooral in het faciliteren van het proces (mensen bij elkaar halen, informatie verzamelen) en daarnaast in het verbeelden en ruimtelijk vertalen van de uitgesproken ambities. De verbeelding ondersteunde het bouwen van de waardenketens. Toch zijn er opmerkelijk weinig kaarten geproduceerd, zo legt Bomas uit: ‘Dat was dus nadrukkelijk niet de bedoeling. Eén kaart laat alle initiatieven in het gebied zien en een tweede toont de positie van de waardenketens in de Hoekse Waard als geheel; het type economieën dat hier kan ontstaan. De echte oogst van het project bestaat uit de coalities van ondernemers die nu worden gesloten en hun verhalen.’ Het denken in waardenketens wordt nu meegenomen in de investeringsstrategie voor de zuidkant van de Hoekse Waard. Het slim koppelen van private en publieke middelen staat daarin centraal, aldus Bomas: ‘De tijd is voorbij dat de overheid met grote potten met geld gebiedsontwikkeling mogelijk kon maken. Dat is wennen, zowel voor ondernemers als voor de lokale overheid.’

De Strijense wethouder Wilko van Tilborg kan dit laatste beamen: ‘We hebben de werkwijze losgelaten waarbij wij als overheid sterk sturen op een gebiedsvisie, om vervolgens te wachten waar de markt mee komt en dan te kijken: past het? De maatschappij is veranderd en daarmee onze kijk op gebieden. We hebben het omgedraaid: welke kansen dienen zich aan en hoe kunnen we daarmee coalities vormen? De initiatieven die zich inmiddels als kansrijk hebben bewezen zijn hebben we vastgelegd in een werkboek. Niet als eindpunt, maar als nieuw begin voor dit gebied. En mogelijk voor de Hoekse Waard als geheel: we onderzoeken of we de aanpak van “zuid” ook kunnen toepassen in “noord”, waar de geplande ontwikkeling volgens het masterplan niet van de grond is gekomen.’

Voor de gemeente is het een andere rol, aldus Van Tilborg: ‘Je leidt de vergadering niet meer, maar bent een van de deelnemers aan het gesprek.’ Ook voor andere overheden, zoals de provincie, kan de nieuwe manier van werken gevolgen hebben. ‘Met de initiatieven in de hand gaan we ook met hen het gesprek aan en kijken we bijvoorbeeld hoe hinderlijke wetgeving kan worden opgeruimd.’ In het genoemde werkboek is nadrukkelijk niet de befaamde ‘financiële paragraaf’ opgenomen. De wethouder hierover: ‘Daarin stond steevast wie alles ging betalen. Dat betekende vaak ook: hand ophouden bij de overheid. In deze aanpak gaat dat niet op.’

Terug naar boven

Lees verder:

- Werkboek Hoeksche Waardenmakerij, economische kracht vanuit de zuidrand