Van black box naar politiek instrument

Verslag van de VNG-bijeenkomst Grondbeleid in nieuw perspectief

Olaf Prinsen

Je zult als gemeente maar grond hebben aangekocht voor 14.000 woningen en je blijkt er maar 7.000 weg te kunnen zetten. Doe er nog 105 hectare overbodige grond met bestemming bedrijven bij en je hebt een crisis. Apeldoorn stond begin 2011 in die schoenen. “Kort voor de kerst dacht ik nog dat we te maken hadden met een tegenvaller die onze reserve van € 13 miljoen zou opeten. Na de kerst bleek uit een nieuwe berekening dat het waardeverlies al was opgelopen tot € 70 miljoen”, vertelde wethouder op de bijeenkomst Grondbeleid in nieuw perspectief. De verliesteller stopte uiteindelijk bij € 198 miljoen.

Het stadhuis van Apeldoorn was een passende plek voor het door de VNG georganiseerde congres op 9 december. De gemeente werd als eerste met de crisis in het grondbedrijf geconfronteerd maar was ook de eerste die schoon schip maakte. “We kozen ervoor all out te gaan en alles in één keer af te boeken”, aldus Prinsen. Politiek en ambtenarij maakte een woelige tijd door waarbij de gemeente onder preventief toezicht van de provincie kwam te staan en de raad een onderzoek instelde naar tien jaar grondbeleid, compleet met verhoren. Pijnlijke maatregelen moesten worden genomen: subsidies geschrapt, projecten afgevoerd en het gemeentelijk budget met 15% ingekrompen. Vervolgens kon aan een nieuwe agenda worden gewerkt, ‘Apeldoorn herstelt!’.

Kees Jan de Vet

, lid directieraad VNG, wees op de noodzaak dat gemeenten “niet in de diagnose blijven hangen. De vervolgvraag is: wat is nu mijn ontwikkelperspectief? Hoe gaan we toch verder met stedelijke ontwikkeling?” De roep van Bouwend Nederland om de grondprijzen verder te verlagen, is te gemakkelijk. “Zij vinden de grondprijs altijd te hoog. We gaan met voorman Verhagen praten, maar de ondergrens is duidelijk: de grondprijzen moeten marktconform blijven, we kunnen niet om EU-richtlijnen heen.”

Hans Peter Benschop

, directeur Trendbureau Overijssel, was gevraagd nieuw perspectief te schetsen. Naar de titel van een WRR-rapport, geldt op dit moment voor gebiedsontwikkeling: de toekomst is open, maar niet leeg. Binnen de oude planologie werd de toekomst tamelijk onwrikbaar vastgelegd. Vervolgens brak een periode aan waarin de toekomst leeg scheen, dus volkomen maakbaar. Denk aan de Blauwe Stad. Maar deze aanpak was het ook niet: de rijke senioren uit het Westen kwamen er niet massaal wonen. Tussen de twee uitersten in bevinden we ons nu, aldus Benschop. “Niet alles kan meer, maar er is wel een vrije beslisruimte. Je kunt beslissen welke stappen je wilt nemen. Overigens is ook dit nooit zonder risico.” Zoals een aforisme van de socioloog dr. Willem Schinkel luidt: ‘Politiek is een risicovol beslissen op basis van een door visie gecompenseerd gebrek aan informatie.’

Benschop werkte tot 2007 bij de gemeente Apeldoorn waar hij zich bezighield met strategie. “Heb ik ook fouten gemaakt? Ja. Ik schreef mee aan de Strategische Visie 2020 en de Meerjarenplanning. Werkelijk prachtig hoe de inspraak van burgers geregeld was. Wat moest er volgens de Visie gebeuren? We wilden een stevig fundament: groen en veilig; en meer profiel: sport en cultuur. Het punt is achteraf dat alle gemeenten in die zin dezelfde soort visie ontwikkelden en daar programma´s aanhingen. Het resultaat was veel ambitie, die voor een deel is gerealiseerd, maar wat ook veel tekorten opleverde.”
Hoe werden de tekorten opgevangen? Door subsidies en de grondopbrengsten. Het structurele probleem is namelijk dat Nederlandse gemeenten een veel te klein belastinggebied hebben. En nu is het ook over met de subsidies en de grondopbrengsten.

Hoe grondexploitaties weer oppakken?

Op niveau van beleid moet ergens het midden gehouden worden tussen (in termen van Frans Soeterbroek) traditionele planning en lichte maakbaarheid. In het laatste model gaat het niet om (grote) problemen waarvoor een oplossing ‘uitgerold’ moet worden, maar om het benutten van het moment, van maatschappelijke veerkracht, om olievlekwerking. En de overheid faciliteert (slechts)... “Dat is natuurlijk onzin”, aldus Benschop. “Je kunt geen inconsistente ideeën faciliteren. Een overheid moet een visie ontwikkelen en een kader stellen. En ook zekerheid bieden: geen situatie waarin opeens de graafmachine voor de deur staat.” Faciliterend grondbeleid, toelatings- of uitnodigingsplanologie, welke term ook wordt gebruikt: “De overheid moet zichzelf niet wegdenken.”

Afhankelijk van de situatie (krimp, groei, evenwicht) zijn er grofweg drie perspectieven. 1. Bouwen. Zoeken van nieuwe relaties met ontwikkelaars/bouwers; vraaggericht, in kleine eenheden ontwikkelen; zorgen voor snelle processen. 2. Wonen. Werken aan de kwaliteit en energiezuinigheid van de bestaande woningvoorraadbouw; wijkaanpak; stimuleren en agenderen; stedelijke herverkaveling. 3. Verbinden. De ruimte centraal stellen; de netwerksamenleving faciliteren; initiatieven steunen; zo min mogelijk regels.

Van grondbeleid naar grondpolitiek

In zijn Apeldoornse periode maakte Benschop ook kennis met het grondbedrijf. Het was bepaald geen thuiskomen. “Wat ze daar deden kon ik maar moeilijk doorgronden. Ik dacht toen wel: als ik het niet snap, dan snappen heel veel mensen het niet. Het hoge insidergehalte kwam mede door de geheimhoudingsplicht. Het viel me op dat er tegengestelde belangen optraden tussen grondbedrijf, projecten en beleid. Van doorrekeningen die ik zag vroeg ik me af: waar halen ze het vandaan? Ze waren erg afhankelijk van aannames, die misschien correct waren, maar niet te volgen. En inmiddels weten we weer dat tien jaar vooruit kijken eigenlijk niet kan.”

De opvatting dat het grondbedrijf zuiver bedrijfseconomisch geleid moet worden, is door de feiten achterhaald. “Dat de politiek de opbrengsten verjubelt en dus op afstand gehouden moet worden, heeft een debacle niet voorkomen. Mijn pleidooi is dan ook: maak het grondbedrijf zo politiek mogelijk. Afwegingen moeten in het politieke domein plaatsvinden. Grond is ook macht, grond is niet alleen techniek.”

Tenslotte is het aan de politiek om de vraagstukken te kiezen die het grondbeleid moet beantwoorden: pure volkshuisvesting (iedereen een dak boven z´n hoofd); armoedebestrijding (1/3 van de sociale huurders zit beneden de armoedegrens) in de vorm van verloedering van woonmilieus tegengaan en ontplooiing van mensen bevorderen; gezond milieu en veiligheid bevorderen. Een waarschuwing bij grondpolitiek is wel: niet alles is mogelijk (maakbaar), let op eigenheden en regionale situatie.

Peter Heij, directeur-generaal Ruimte en Water, vertelde hoe het Ministerie van I en M inspeelt op de veranderingen die zich aftekenen in de gebiedsontwikkeling. De SVIR legt de verantwoordelijkheid voor gebiedsontwikkeling en verstedelijking bij provincies en gemeenten. Het Rijk reikt de wettelijke instrumenten aan. De Omgevingswet, die in 2018 van kracht moet worden, zal gemeenten in staat stellen kleinschalig en gefaseerd te ontwikkelen en snel in te spelen op nieuwe initiatieven. Daarom: flexibele plannen, inkorting van proceduretijden, geen verplichting meer om bestemmingsplannen/ omgevingsvisies elke tien jaar te actualiseren. En een nieuw instrument voor faciliterend grondbeleid, een regeling voor stedelijke herverkaveling, wordt verkend verkend (zie: Vaart brengen in gebiedsontwikkeling via 'Stedelijke herverkaveling'). Ten slotte wijst hij op de Crisis- en herstelwet die mogelijkheden biedt om nu al met regelingen van de Omgevingswet te experimenteren, en op het programma ‘Nu al eenvoudig beter’, waar bestuurders, bedrijven en burgers al met het gedachtegoed van de Omgevingswet aan de slag zijn.

In de nieuwe realiteit

is groei niet meer vanzelfsprekend. In het grootste deel van het land is eerder sprake van krimp of, iets beter, stilstand. Voor de Randstad is het model Almere saillant. “De stad kan weliswaar groei tegemoet zien, alleen is de vraag: wanneer komen de nieuwe bewoners precies en wat willen ze?” Onder het motto ‘Mensen maken de stad’ kiest Almere voor organische groei. Dat houdt in: realistisch, gefaseerd en kavelsgewijs ontwikkelen; alleen bouwen als er vraag is; initiatieven van bewoners en bedrijven staan centraal. In de nieuwe wijk Oosterwold met name is de inbreng van bewoners heel groot. Almere waagt zich niet meer aan meerjarenplanning van woningen en infrastructuur. Gebouwd wordt er voorlopig alleen langs bestaande infrastructuur.

Gebiedsontwikkeling nieuwe stijl is gericht op samenwerken, op het vinden van een gemeenschappelijk verdienmodel. Bedrijven op bedrijvenlocaties kiezen bijvoorbeeld voor een gezamenlijke energievoorziening. Zorgpartijen zijn al gewend om in wijkaanpak te participeren.

Casus Apeldoorn

In een van de zes parallelsessies gingen wethouder Olaf Prinsen en senior-adviseur Marco Elshof dieper in op manier waarop Apeldoorn de crisis in het grondbedrijf bij de hoorns heeft genomen. De eerste opdracht was volgens Prinsen het grondbedrijf transparant te maken: van black box naar inzicht. “Schets een realistisch beeld. Wat is het grondbedrijf? Wat gaat erin om?”
Oorspronkelijk diende het grondbedrijf als een middel om bestuurlijke doelen te bereiken, maar het werd een cash cow. Wat ook schuurt is het dubbele gemeentelijk belang: marktmeester willen zijn en daarnaast ook marktspeler.
Opmerkelijk was, op een vraag uit de zaal, het oordeel over de rol van de accountant in het gronddebacle. “Ook die was niet scherp in het vragen naar onderbouwing van visie en marktprognoses.” Het zou echter niet juist zijn om de schuld exclusief bij die of gene te leggen. Op het moment dat de provincie (Overijssel) eind 2010 de woningbouwopgave voor Apeldoorn fors naar beneden bijstelde “dachten wij nog: die zijn gek!”, vertelde Prinsen. “En toen ik de slechte cijfers van het grondbedrijf geaccepteerd had, ontstond er in het college nog een hele strijd over.”

De onderbouwing en de rapportages ten behoeve van de gemeenteraad zijn intussen drastische verbeterd, zette Elshof uiteen. Voor het Meerjarenperspectief Grondexploitatie (MPG) worden vier uitgangspunten gehanteerd. Deze zogenoemde 4 P´s zijn: programma, prijs, planning, parameters. Alle vier onderbouwd door brondocumenten.

Met actief grondbeleid wordt een stap terug gedaan. Prinsen: “Alleen nog inzetten als er excessieve winst mogelijk is (gelach in de zaal, KH) en voor bijzondere, maatschappelijke doelen. Maar ik wijs hier meteen op een uitspraak van Friso de Zeeuw: voordat actief grondbeleid afgebouwd is, duurt nog jaren.”
"Wat het maatschappelijk belang betreft is het aan de raad om te kiezen of er bijvoorbeeld een gezondheidscentrum moet komen. Maar wel vooraf definiëren wanneer je actief grondbeleid inzet en wanneer niet. Dit betekent ook dat je niet meer naar de raad kunt gaan met een plan waar al veel kosten voor gemaakt zijn of zelfs al grond voor aangekocht is.” Een cruciale les: “Neem alleen winsten als ze gemaakt zijn.”

marktbehoedzaam

 
De (nieuwe) programmering kan de confrontatie met heldere behoefteramingen doorstaan. Er wordt geopereerd, dus het midden van de bandbreedte aangehouden. Wat de grondprijzen betreft, vertelde Prinsen dat in 2012 nog verlagingen van 3% tot 25% zijn doorgevoerd. Dumping is echter uit den boze. “Houd de prijzen marktconform, anders geef je alleen maar subsidie aan kopers.” Voor Apeldoorn gaat het er nu weer om vertrouwen te herstellen en naar de toekomst te kijken. Om verleiden en uitnodigen van kopers en ontwikkelaars, bijvoorbeeld met het project Buitenstad. Er is een Kavelwinkel geopend waar kavelkopers de garantie krijgen dat ze de eerstvolgende prijsverlaging terugbetaald krijgen. Erfpachtconstructies zijn mogelijk. Een volledig passieve rol voor de gemeente is niet de juiste koers. De regisseursrol past, al moet de risicodragende productierol nog verstandig afgebouwd worden.

Casus Lansingerland

Het Zuid-Hollandse Lansingerland liep verhoudingsgewijs nog zwaardere klappen op in het grondbedrijf dan Apeldoorn, leerde een tweede parallelsessie. De fusiegemeente (Berkel en Rodenrijs, Bergschenhoek, Bleiswijk) zit momenteel met bouwgrond voor 6.000 woningen en 200 ha grond met bestemming bedrijventerrein. Op voor € 300 miljoen aangekochte grond wordt een boekwaardeverlies van € 130 miljoen geraamd. De kapitaallasten zijn intussen hoog. Overigens prefereerde wethouder Marc van Dijk, die de casus presenteerde, de term herwaarderen. “Het verschil is niet meteen weg.”

Lansingerland bouwde enthousiast voorzieningen, zoals scholen, sporthallen, buitensportvoorzieningen en infrastructuur, op de aanname van een snelle groei naar 70.000 inwoners. Ook een nieuw stadhuis is op die aanname gestoeld. “Het is zo´n glazen paleis, de mensen kunnen ons zien zitten. Laat ik zeggen: we moeten ons wel eens verdedigen.” Het huidige inwonertal is 56.000, dat in een kleine tien jaar werd bereikt na met 35.000 inwoners een Vinex-locatie te hebben ontwikkeld. Van Dijk: “Wij hebben hele mooie voorzieningen, alleen staan ze soms in de middle of nowhere.” “Het goede is: we bouwen nog wel, circa 400 woningen per jaar. Dus voor 6.000 woningen zullen we 15 jaar nodig hebben.”

Eind 2013 komt de negatieve algemene reserve uit op € 30 miljoen. Naar verwachting loopt de schuldquote in 2017 op naar 300%. “Een uitdaging”, noemt Van Dijk de financiële herstelopgave laconiek. Er wordt fors in de financiën gesneden (“alles wordt tegen het licht gehouden”). Om in 2017 ten minste in de buurt van een sluitende begroting te komen, moeten alle zeilen worden bijgezet. De ozb gaat omhoog. Investeringen gaan zoveel mogelijk omlaag, behoudens contractuele verplichtingen die nagekomen moeten worden. De gemeentewerven zijn van de hand gedaan. Zoveel mogelijk vastgoed wordt afgestoten.

Een artikel-12-aanwijzing

is niet aan de orde: wie actief grondbeleid heeft gevoerd moet van het Rijk de problemen zelf oplossen, stelde Van Dijk. Een aanwezige ambtenaar van Binnenlandse Zaken weersprak deze veronderstelling: “Actief grondbeleid is geen criterium. Wel geldt een hogere eigen bijdrage. Waarmee het niet per se voordelig is om artikel-12-gemeente te zijn. Als je het zelf kunt oplossen, is dat beter.” Van de provincie Zuid-Holland valt financieel gezien weinig te verwachten. “Die is armlastig”, aldus Van Dijk. “Wij zijn feitelijk bang dat ze het woonprogramma voor ons zelfs nog naar beneden bijstelt.” Niet zo prettig is bovendien dat de provincie zelf een belang heeft in een ontwikkellocatie in buurgemeente Zuidplas.

“We voeren een lobby op alle fronten”, aldus de wethouder. Bij Kamer, ministerie en provincie wordt naar zetjes in de rug gehengeld. Met omringende gemeenten hoopt men afspraken te kunnen maken. Het grote Rotterdam is een geduchte concurrent. “Met de financiering zijn we permanent bezig. Mogelijk gaan we met rijkere provincies praten over leningen. Ook hier geldt wel dat de rente enigszins marktconform moet zijn vanwege de staatssteunregels.”
Wat de grondexploitatie aangaat, vroeg Van Dijk de zaal naar suggesties. Iemand opperde om de recreatiegronden van de gemeente, momenteel 700 ha maar uit te breiden naar 1.750 ha, deels uit te geven als landgoederen. Of voor recreatiewoningen. De suggestie bood geen perspectief, de gemeente heeft groene kwaliteit nodig om aantrekkelijk te blijven. Bovendien zijn de gronden door Rijk en provincie gefinancierd. Een tweede suggestie: biedt de rentelasten op de grond aan als – per jaar oplopende – korting op de grondprijs. Meer heil ziet Van Dijk in het gesprek met ontwikkelaars met een bouwclaim: hen tot onderlinge afstemming proberen te bewegen en te veel programma in het goedkope segment zien te voorkomen.

9 december 2013 | Stadhuis Apeldoorn
Organisatie: VNG i.s.m. Gemeente Apeldoorn