Droge voeten bij stadsontwikkeling: de rol van de markt

Bescherming tegen het (stijgende) water behoort niet standaard tot de agenda van stedelijke gebiedsontwikkelingen. Buitenlandse voorbeeldprojecten als HafenCity in Hamburg laten echter zien dat het overstromingsveilig maken van stedelijke gebieden heel goed samen kan gaan met hoogwaardige stedenbouw en een interessante inrichting van de openbare ruimte. Hier hangt in belangrijke mate mee samen dat de Nederlandse overheid lange tijd ‘monopolist’ was voor wat betreft het garanderen van ‘droge voeten’. Vanuit de lange traditie van de Deltawerken is het ‘gewoon’ geworden – en zo ervaren de burgers dat ook – dat de overheid de veiligheid bewaakt, ook op de plekken waar stad en water elkaar ontmoeten.
Een voorzichtige kentering is echter daar. De overheid kijkt – mede door de noodzaak om kritisch met het eigen geld om te gaan – meer naar de rol van private partijen in het flood proof maken van stedelijke gebieden. Door de bescherming tegen overstromingen integraal onderdeel te maken van stedelijke ontwikkelingsprojecten, kunnen verantwoordelijkheden (en kosten) worden gedeeld.

Macro en micro

Over dit onderwerp bestaat in Nederland nog weinig kennis. Het aantal projecten waarbij publiek en privaat gezamenlijk verantwoordelijk worden voor het inperken van overstromingsgevaar is vooralsnog beperkt. De centrale vraagstelling voor het onderzoek luidde daarom: ‘welke instituties beïnvloeden de financiële deelname van de marktsector in Nederlandse stedelijke ontwikkelingsprojecten waarbij geprobeerd wordt om bescherming tegen overstromingen te integreren in de planontwikkeling?’ In conceptueel opzicht werd daarbij aansluiting gezocht bij het gedachtegoed van de ‘structuratietheorie’. Deze theorie, die in belangrijke mate door de Engelse socioloog Anthony Giddens is gevoed, gaat ervan uit dat ‘instituties’ op macroniveau hun werk doen. Zij geven vorm en richting aan het denken en handelen van individuen en organisaties op microniveau. Instituties en actoren beïnvloeden elkaar: ze ontmoeten elkaar in de ‘actie-arena’. Dit is de sociale ruimte waar uiteenlopende partijen elkaar ontmoeten en gezamenlijk aan doelstellingen werken, waar het handelen zichtbaar wordt. Vertaald naar gebiedsontwikkelingen is dit vaak de projectorganisatie waarbinnen publiek en privaat samen proberen een gebied van de grond te krijgen.

Grote ambities

De hypothese van het onderzoek, uit te testen in de praktijk, luidde als volgt: ‘private partijen dragen financieel bij aan maatregelen die beschermen tegen overstromingen, in elke fase van de planontwikkeling. Ze doen dat omdat de overheid dit stimuleert, zij kosten en risico’s willen verminderen en een bijdrage willen leveren aan een duurzame samenleving.’
Uit de theorieën over motieven voor bedrijven om te investeren in duurzaamheid of duurzame maatregelen kwam naar voren dat bedrijven dit vooral doen om kosten te besparen of de winst te vergroten. In dit geval stimuleert de Nederlandse overheid de private sector om verantwoordelijkheden (en dus kosten) te delen op het gebied van waterveiligheid. Vandaar dat de hypothese zo gesteld is.

Veilig Heijplaat

Uit de twee projecten blijkt dat de rol van de marktsector vooralsnog beperkt is. De ambitie bij Heijplaat in Rotterdam was in ieder geval groot. Havenbedrijf, gemeente Rotterdam en woningcorporatie Woonbron trokken aanvankelijk gezamenlijk op in het veiliger maken van Heijplaat (het bestaande dorp en de nieuwbouw). Uiteindelijk heeft de gemeente echter de verantwoordelijkheid naar zich toe getrokken voor de aanleg van een nieuwe dijk, ondanks het aanbod van het Havenbedrijf om mee te betalen.

Klimaatdijk Streefkerk

Bij Streefkerk wordt gewerkt aan de realisatie van een ‘klimaatdijk’. Hier zijn gemeente en met name het Waterschap in de lead. De rol van de markt is hier zeer beperkt, ook al slaan de voor- en nadelen ook bij hen neer. Dit komt vooral omdat de gemeente en het waterschap de private partijen die bij de gebiedontwikkeling van Streefkerk betrokken zijn, niet bij de ontwikkeling van de dijk betrokken hebben. De eigenaar van de buitendijkse jachthaven is wel betrokken omdat grond in bezit van de jachthaven nodig was voor de ontwikkeling van de klimaatdijk. Door mee te werken aan de aanleg van de dijk , kon de jachthaven uitbreiden. De ontwikkelaars van twee binnenstedelijke locaties in Streefkerk zijn echter niet bij de ontwikkeling betrokken en kijken straks met hun projecten tegen een metershoge dijk aan. Een heeft al aangekondigd bezwaar aan te gaan tekenen.

Oude gebruiken

Conclusie van het onderzoek was dan ook dat overheidspartijen de markt niet of nauwelijks betrekken bij het overstromingsveilig maken van stedelijke gebieden. Dit gebeurt zeker niet in de fasen van uitvoering en het beheer. De oorzaak: het aloude gebruik dat de overheid zorgt voor ‘droge voeten’ blijkt nog steeds dominant en dan vooral bij de overheid. Het feit dat de overheid wettelijk verantwoordelijk is voor de veiligheid beïnvloedt de financiële participatie van marktpartijen op een negatieve manier. Om deze situatie te doorbreken worden vier aanbevelingen gedaan:
(1) Bepaal de veiligheidsmaatregelen samen met alle financieel betrokken partijen tijdens de initiatieffase van een project. Alle actoren kunnen dan zelf bepalen of het voor hen interessant is om te participeren – of niet.
(2) Om kosten en verantwoordelijkheden te kunnen delen, moet de Nederlandse overheid meer doen om het bewustzijn van private partijen te vergroten rond het financieel belang dat zij hebben bij een veilig gebied.
(3) De overheid moet de regie houden over duurzame, flood proof gebiedsontwikkelingen. Planningsinstrumenten die zij al heeft (zowel rond veiligheid als rond stedelijke ontwikkeling) moeten effectiever worden ingezet.
(4) De verschillende overheidslagen moeten veel beter kennis en (juridische) instrumenten uitwisselen.

De Master City Developer-scriptie van Merel Richter is hier te vinden.

Lees verder:

- Stedelijke waterveiligheid; faciliteren kunnen we leren
- [SERIE] Lessons & Trends to GO over klimaatadaptatie
- Urban Design in Times of Climate Change
- Hitte in de delta: de impact van klimaat en energietransitie
- Schone, gezonde en veilige leefomgeving vraagt nú om krachtig beleid
- Verandermanagement voor een Klimaatbestendige Stad