Stedelijke waterveiligheid; faciliteren kunnen we leren

Lessen uit Rotterdam en New York

Koppelen waterveiligheidsopgave en stedelijke ontwikkeling

Hoe kunnen we onze steden zo goed mogelijk voorbereiden op de mogelijke effecten van veranderingen in het klimaat? Een belangrijke leervraag voor gebiedsontwikkeling. Klimaatadaptatie, ook op het gebied van stedelijke ontwikkeling, is dan ook een hot topic bij internationale conferenties. In de Hollandse delta, maar ook in bijvoorbeeld Jakarta, Singapore en New York, speelt hierbij vooral de toenemende kans op wateroverlast een belangrijke rol. De schade die klimaatverandering in onze steden teweeg kan brengen is duidelijk te zien bij recente stormen en overstromingen. Denk hierbij aan Hurricane Sandy, met een schade van grofweg 65 miljard dollar, maar ook aan kleinschaliger overstromingen zoals in Duitsland deze zomer en het hoge water op het Rotterdamse Noordereiland afgelopen jaar. Een toename van dergelijke overstromingen in combinatie met een oplopende bevolkings- en bebouwingsdichtheid vergroot de kwetsbaarheid van deze metropolitane delta’s. Voor duurzame groei zijn aanpassingen in de fysieke en sociale structuren van de stedelijke gebieden dan ook noodzakelijk. Zowel professionals in het watermanagement als stedelijke planners onderkennen de kansen die liggen in het koppelen van het versterken van de waterveiligheid en stedelijke groei. Eén van de belangrijkste bevindingen van het MCD-symposium ‘De klimaatbestendige stad’ van vorig jaar was dan ook dat het proces van gebiedsontwikkeling vele aangrijpingspunten geeft voor deze koppeling.

Veerkracht vergroten

Vele steden hebben de afgelopen jaren een klimaatadapatiestrategie geformuleerd. Hierbij is de focus geleidelijk verschoven van voorkomen naar genezen; van mitigating naar het bouwen aan resiliency. Meer dan het proberen te voorkomen van klimaatverandering wordt hierbij ingezet op het waarborgen van de veiligheid en beperken van de schade in dergelijke gevallen. Resiliency, in het Nederlands vrij vertaald als veerkracht, kan op vele manieren worden geïnterpreteerd. In stedelijke ontwikkeling wordt het over het algemeen omschreven als een combinatie van het vermogen van een kwetsbaar gebied om een externe schok op te vangen en de snelheid waarmee het dagelijks leven weer kan worden hervat. Om flood resiliency te versterken moet op beide vlakken maatregelen worden getroffen. Niet alleen de mogelijke impact van een overstroming moet worden beperkt, maar ook de tijd die nodig is om de bestaande structuren -fysiek én sociaal- te herstellen.

Invloed van gebruikers en eigenaren

Resiliency van stedelijke gebieden heeft een sterke fysieke, maar dus ook sociale component. Gebruikers en eigenaren beïnvloeden de realisatie van maatregelen in de fysieke omgeving, maar spelen bijvoorbeeld ook een rol in het opstellen van evacuatieplannen. Ook zijn de verwachtingen van actoren op het gebied van waterveiligheid bepalend voor het draagvlak voor maatregelen. Focussen ze op snel herstel, of zijn ze bereid langetermijninvesteringen te doen in veiligheid?

Deze cruciale rol van actoren gaf aanleiding tot het onderzoek naar de invloed van de sociaal-politieke context waarin de implementatie van klimaatadaptatiebeleid plaatsvindt. Want wat blijkt is dat hoewel deltasteden over het algemeen hoge ambities hebben om op korte termijn hun flood resiliency te versterken, de realisatie van voorgestelde maatregelen vaak achterblijft. Dus, hoe beïnvloedt het institutionele landschap de concrete realisatie van flood resiliency in gebiedsontwikkeling? Onderdeel van dat institutionele landschap zijn culturele waarden en omgangsnormen, maar ook algemeen geaccepteerde samenwerkingsvormen en formele wet- en regelgeving.

Rotterdam en New York: leren van elkaars aanpak

In het onderzoek is specifiek gekeken naar de effectiviteit van het beleid van Rotterdam en New York. Beide steden stellen zich op als voorbeelden en trekkers van internationale kennisnetwerken op het gebied van klimaatadaptatie. Maar ook in deze steden is de vraag in hoeverre de torenhoge ambities daadwerkelijk worden bereikt. Met de sterk verschillende historie van beide steden op het gebied van watermanagement in het achterhoofd wordt - zowel in wetenschap als praktijk - verondersteld dat hier geleerd kan worden van elkaars aanpak. Hierbij speelt natuurlijk ook de huidige transitie naar een meer terughoudende rol van gemeentes in Nederlandse steden en de juist groeiende overheidsinvloed in gebiedsontwikkeling in New York een rol. Beide steden zoeken naar een passende vorm van faciliteren.

Voor het onderzoek is in beide steden een kwetsbaar gelegen haven- en industriegebied met plannen voor herontwikkeling gekozen. In Rotterdam is het buitendijks gelegen Merwe-Vierhavensgebied bestudeerd en in New York het door Sandy getroffen Sunset Park. In beide steden zijn vele lokale actoren (onder andere ontwikkelaars, gebruikers en beleidsmakers) en professionals op het gebied van waterveiligheid geïnterviewd.

Bevindingen op het gebied van de sociaal-politieke context bevestigen het veronderstelde verschil in aanpak tussen Rotterdam en New York. Rotterdam volgt de Hollandse traditie, waar waterhuishouding aan de basis staat van de bestuurlijke structuur en nog altijd sterk verweven is in het proces van gebiedsontwikkeling. Bestuurlijke besluitvorming in Nederland wordt nog altijd gekenmerkt door het poldermodel; een overlegcultuur gefocust op consensus en geïntegreerde oplossingen.

Rotterdam: bewust maken en betrekken lokale actoren

Waar Nederland zich op de borst klopt als het gaat om het indammen van de risico’s op het gebied van overstromingen, blijkt dat de onwetendheid en afhankelijkheid van de bevolking herstel in geval van een calamiteit in de weg kan staan. De overlegcultuur zorgt ervoor dat discussie en planontwikkeling voornamelijk plaatsvindt tussen waterveiligheidsprofessionals en beleidsmakers. Met als gevolg dat het merendeel van de lokale partijen aangeeft zich niet bewust te zijn van het feit dat zij gevestigd zijn in buitendijks gebied. Zij zijn zich momenteel niet bewust van de risico’s en op een calamiteit zijn zij veelal ook niet voorbereid. Een versterking van de externe communicatie van publieke partijen is dus van cruciaal belang. Dat deze communicatieve rol van de overheid ook op andere vlakken in de gebiedsontwikkeling onderbelicht blijft, is op deze site al eerder door onder andere Debbie Ginter en Roy van den Ban benadrukt. Opvallend is dus dat voor het versterken van flood resiliency in Rotterdam in eerste instantie geen grote investeringen hoeven te worden gedaan in fysieke maatregelen. In communicatie en het laten aanhaken van lokale actoren liggen de kansen om gebiedsgerichte projecten te realiseren. Jelle Hengsmengel en Wilson Wong refereerden ook al naar de mogelijkheden die momenteel onbenut blijven in de betrokkenheid van burgers bij hun omgeving. Enkele lokale actoren in Rotterdam gaven zelfs aan dat als zij meer zouden worden betrokken bij dergelijke plannen, een eventuele financiële bijdrage niet uitgesloten is.

New York: verbeteren publiek-publieke samenwerking

De Amerikaanse samenleving is gebouwd op de rechten van het individu. Er heerst een cultuur van beheersbare projecten, gericht op meetbare resultaten. De samenleving is sterk gejuridificeerd en er is nog altijd een groot wantrouwen tegenover interventie van de overheid. Dit maakt dat instanties sterk afgebakende verantwoordelijkheden hebben en terugdeinzen voor complexe en langdurige samenwerking. Dit verklaart ook dat New York een sterke traditie kent in het organiseren vanuit de gemeenschap. Op lokaal niveau worden workshops georganiseerd en actoren worden ondersteund in het nemen van individuele maatregelen op perceelniveau. Maar bij gebrek aan een gebiedsgerichte aanpak blijven overkoepelende maatregelen in de openbare ruimte uit. Bovendien sluit beleid en regelgeving van de betrokken overheden niet altijd op elkaar aan, wat het toekennen van subsidies en vergunningen veelal in de weg staat. Om de kracht van lokale partijen te benutten en hen te faciliteren is in New York dus een verbeterde samenwerking tussen de publieke instanties onderling essentieel.

Bewegen binnen het institutionele landschap

Het is opmerkelijk dat de eerder benoemde verandering in de mate van overheidssturing –minder in Rotterdam en meer in New York- nog niet heeft geleid tot een vergelijkbare rol van publieke partijen tussen beide steden. Bekende typeringen van New York met een neo-liberaal beleid en Rotterdam met de gemeente in een sterk sturende rol blijken nog altijd grotendeels in lijn met de realiteit. Waar in Rotterdam een langdurige samenwerking tussen publieke en private actoren op gebiedsniveau een kansrijke oplossing kan bieden, is dit in New York momenteel ondenkbaar. Hier ligt de rol van de publieke partijen eerder in het dirigeren en aanvullen van de initiatieven van private partijen.

Faciliterend beleid is dus alleen effectief als het inspeelt op bestaande samenwerkingsstructuren en verdeling van verantwoordelijkheden óf als het bewust ruimte creëert om bestaande structuren en verantwoordelijkheden te veranderen.

Voorgaande conclusie betekent dat de structuren van een institutioneel landschap niet zomaar te veranderen zijn. Een faciliterende rol van de overheid heeft in de New Yorkse praktijk dan ook een heel andere betekenis en invulling dan in Rotterdam. Faciliteren betekent in beide steden dat door de overheid wordt ingespeeld op de belangen en mogelijkheden van derden, maar wat deze belangen zijn en hoever de mogelijkheden gaan wordt in hoge mate bepaald door ieders sociaal-politieke context.

De scriptie van Eva Gaaff is hier te vinden.

Lees verder:

- Droge voeten bij stadsontwikkeling: de rol van de markt
- [SERIE] Lessons & Trends to GO over klimaatadaptatie
- Reisverslag Boston & New York City
- Strategy as force: Towards effective strategies for urban development projects: the case of Rotterdam CityPorts
- Many Birds with One Stone: Adaptation and Economic Development. Bijdrage Jesse Keenan aan de publicatie ‘Ideas for New York's new leadership’ van The Municipal Art Society of New York (MASNYC).
- Boekentip: Resilience Thinking in Urban Planning