Laat het (plan) los! De omgekeerde keten, de spontane stad, en lichte regie

VvG Najaarscongres 2012 ‘Het landschap van gebiedsontwikkeling in beeld’

De voorzitter van de Vereniging van Grondbedrijven en congresvoorzitter Adriaan Visser opende de bijeenkomst met de montere vaststelling dat het “overal hetzelfde tranendal” is: geen geld. Speciaal voor de grondbedrijven, wiens congres het tenslotte was, presenteerde Frank ten Have (Deloitte) ´s middags de actuele cijfers over de grondposities, de afwaarderingen en de getroffen voorzieningen. De grondbedrijven hebben tot en met 2011 voor € 2,9 miljard verlies op bouwgronden en grondexploitaties genomen. Naar verwachting zit er nog € 1 à 1,5 miljard verlies in de pijplijn.

Hoogleraar bestuurskunde (EUR) Geert Teisman was de eerste spreker in het ochtendprogramma. Hij liet de kommer en kwel snel achter zich. “Complexiteit is mooi, complexiteit is een belangrijke kwaliteit van onze samenleving”, prikkelde hij de geesten. Voor de gebiedsontwikkeling stelde hij vast dat de aanbodsturing heel abrupt zijn dominantie heeft verloren en dat de nieuwe vraagsturing heel andere/hogere eisen stelt aan de aanbodontwikkeling. Teisman zag de toenemende complexiteit optreden in de transitie van één naar meer actoren, van één naar meer problemen, en van één naar meer oplossingen. Het verdienmodel van winst uit grond slaat om naar het creëren van meerwaarde.

Ketenomkering

Verwijzend naar zijn boek ‘Proceskunst’ stelde Teisman dat de gebiedsontwikkeling nieuwe stijl de kant op gaat van een “wonderlijk proces”. Niet meer gestuurd door één actor en één inhoud (plan), maar door meerdere actoren via zelforganisatie en in meerdere deelprocessen. Onbeheersbaar dus, in hoge mate. Dit betekent (conceptueel): “Het plan als uitvoeringsschema verliest zijn sturende werking, evenals de procedure.” Het processysteem neemt de plaats in van plan en procedure. Op praktisch niveau zien we dat vraagsturing feitelijk ketenomkering betekent. “Je begint aan het eind. Het start met een klein initiatief en dit bouwt zich via zelfsturing op tot projecten, pakketten en programma's.”

Als empirische onderbouwing wees Teisman op de “wonderbaarlijk mate van mislukking” van gebiedsontwikkelingen de laatste jaren. Onder andere Stadsblokken Arnhem, RijnGouwelijn, HOV Arnhem Nijmegen, Apeldoorn woningen, Grevelingen MIRT. Daartegenover staan gebiedsontwikkelingen die reeds als een omgekeerd processysteem te lezen zijn, bijvoorbeeld Appingedam Overdiep en Rotterdam Hoboken. Bij de ontwikkeling Hoboken zijn het investeringen van derden die het proces op sleeptouw nemen.

Assembleer!

“Grensoverschrijdend gedrag wordt de nieuwe norm voor gebiedsontwikkeling”, aldus de bestuurskundige. Een andere essential: Accepteer grilligheid en onvoorspelbaarheid als resultaat. Hard werken blijft een stevige voorwaarde, dat is een geruststelling. De zwaarst wegende factor voor succes is de kwaliteit van de interactie tussen partijen en onvoorziene gebeurtenissen. Als eenvoudige spelregels bood Teisman aan: Begin gewoon ergens, want het gaat altijd verkeerd (anders). Voeg iets toe of doe niet mee. Assembleer initiatieven en projecten; dát is de grote nieuwe uitdaging voor de gebiedsontwikkeling. Het grootste probleem op dit moment is volgens Teisman het gebrek aan ontvankelijkheid bij de overheid. Procedures zijn zo intern gericht. Maar het (kleine) initiatief is voortaan de basis en dat moet ambtelijk, bestuurlijk en politiek worden omarmd. Op een vraag van congresleider Visser naar de belangrijkste manifestatie van de gebiedsontwikkeling nieuwe stijl, antwoordde Teisman: “Wat ik nu zie is dat private en particuliere partijen razendsnel overschakelen naar een assemblagerol.”

Spontane stad

Gert Urhahn, voorzitter van de werkgroep ‘The Sponteneous City’ binnen de International Federation for Housing and Planning (IFHP), sloot met zijn presentatie vanuit een stedenbouwkundige invalshoek verrassend goed aan op het verhaal van Teisman. Het wereldwijde gegeven van de demografische en fysieke groei van de steden, gecombineerd met de energietransitie en andere opgaven, vraagt om een nieuwe dynamiek in de ruimtelijke ontwikkeling van de stad. Traditionele planning zal niet toereikend zijn. Er ontstaat een vitaler relatie tussen de burger en zijn stad. Overheden zullen initiatieven van burgers een centralere plaats in het stedenbouwkundige proces moeten geven. Van een klein aantal grote spelers die grote projecten realiseren, gaan we naar vele kleinere spelers en hun kleinere projecten.

Dit proces en principe van de spontane stad valt overigens niet samen met het begrip organische ontwikkeling, zei Urhahn. De spontane stad hoeft namelijk niet los te staan van een planmatig opgelegd raamwerk. De Amsterdamse grachtengordel is een overtuigend voorbeeld van duizend en meer individuele initiatieven binnen een eenvoudig maar strak gehouden raamwerk. New York en Manhattan in het bijzonder is er een voorbeeld van. Manhattan maakte in bijna twee eeuwen tijd een enorme ontwikkeling in dichtheid, verticale bouw en architectuur, maar aan het stratenpatroon en de verkaveling is helemaal niets veranderd.

Roadmap

Aan de hand van Waterplan, Antwerpen en Ringen, Gothenberg (projecten van zijn eigen bureau Urhahn Urban Design) illustreerde Urhahn bet belang van het gesprek met lokale bewoners en ondernemers. Voor de wijk Ringen was samen met burgers in een workshop van vier dagen een roadmap opgesteld. Deze roadmap typeerde Urhahn als “een procesambitie, geen gedetailleerd plan.” Desgevraagd door congresleider Visser zei Urhahn dat Nederland als geen ander land behept is met een topdown planningstraditie. Daarom zal het hier moeilijker zijn om de principes van de spontane stad ingang te doen vinden. Visser: “Het is dus de kunst van het loslaten.”

Praktijkvoorbeelden

Sjoerd Feenstra, partner en directeur bij Urhahn Urban Design, sprak over Nederlandse praktijkvoorbeelden aan de hand van hun recente – samen met het Planbureau voor de Leefomgeving – publicatie met de licht paradoxale titel ‘Vormgeven aan de spontane stad’ (zie ook dit verslag). Het is de weerslag van een analyse van 18 geslaagde kleinschalige initiatieven. Het Ebbingekwartier in Groningen betreft een braakliggend (gemeentelijk) terrein waar op initiatief van omringende winkeliers met zeecontainers een café en kinderopvang zijn gerealiseerd, nadat de gemeente het terrein beperkt ‘bouwrijp’ had gemaakt. “Bedoeling is dat over een paar jaren de traditionele stedenbouw weer bezit van het gebied neemt, maar mijn hoop is dat het niet tijdelijk zal zijn”, aldus Feenstra.
Het Havenkwartier in Deventer is ook zo ́n voorbeeld van een (tijdelijke) herbestemming gebaseerd op kleine, individuele initiatieven. Je vindt er nu bijvoorbeeld een werkplaats voor Italiaanse auto ́s, waar je tegelijk Italiaans kunt eten. Amstel III is een verouderde kantorenlocatie in Amsterdam, waar een deel van de (overtollige) kantoorruimte in gebruik is genomen als grand café en kinderdagverblijf. In Coolhaven, Rotterdam is een buurtpark gerealiseerd dat in beheer is van bewoners, compleet met een buurthuis (De Machinist). In Emmerhout in Emmen hebben bewoners een bewonersbedrijf opgericht en is een oude school ingericht met werkplekken.

Feenstra erkende dat naast de 18 geslaagde initiatieven ook heel wat mislukte gelegd kunnen worden. Organische gebiedsontwikkeling is ook niet de panacee voor al die vastgelopen masterplannen. Eerder gaat het om een bewuste keuze voor deze aanpak. Bij zijn onderzoek was Feenstra verder de bestuurlijke en juridische inflexibiliteit meegevallen. Bestemmingsplannen bleken redelijk goed te werken (te wijzigen). Gemeenten moeten dit soort initiatieven willen of kunnen faciliteren. Daartoe moet men het gemeentehuis uitkomen en de initiatiefnemers op de locatie opzoeken.

Schieten op bewegend doel

Annius Hoornstra, adjunct-directeur Programma en Regie Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam, had het onderwerp van zijn presentatie gewijzigd, vanwege de onzalige afspraken in het regeerakkoord voor de corporatiesector. Voor hem, oud-bestuurder van een corporatie, was de urgente vraag: Is er nog toekomst voor de woningcorporaties? Zoals nu met de sector wordt omgegaan is als “schieten op een bewegend doel”. Er komt een forse verhuurderheffing aan die vanaf 2014 jaarlijks zo ́n 3/4 miljard euro aan middelen afroomt. De afschaffing van het puntenstelsel en in plaats daarvan de maximering van de huur op 4,5% WOZ-waarde, maakt vooral in Amsterdam forse huurverhogingen mogelijk. Het betekent ook dat twee derde van de sociale huurwoningen in Amsterdam geliberaliseerd kunnen worden, dus boven de sociale normhuur van € 665 kunnen uitstijgen. Hoe houden we dan sociale tweedeling tegen, vroeg Hoornstra, want veel huurders zullen gedwongen zijn te verhuizen naar goedkopere woningen elders in de stad (of daarbuiten). Dat corporaties terugmoeten naar hun kerntaak - bouwen en exploiteren van sociale huurwoningen – betekent dat ze geen winst meer kunnen maken op de ontwikkeling van duurdere huur- en koopwoningen. Ze verliezen hun verdienmodel om zelfs nog sociale huurwoningen te kunnen bouwen. Hoe gaat het dan verder met de stedelijke vernieuwing?

Onrendabele top wegwerken

Maar, gooide Hoornstra het over de andere boeg, misschien biedt deze crisis inderdaad ook nieuwe kansen. De corporaties kunnen wellicht een andere weg inslaan door niet meer het bedrijfsmodel maar de stakeholder, de huurder, centraal te stellen. En in plaats van alles op sociale huur te blijven zetten, zouden de corporaties beter de Te Woon-formule – het maatschappelijk gebonden eigendom – in ere kunnen herstellen.
Wat betreft het bouwen van nieuwe sociale huurwoningen hoeft de bekende onrendabele top geen onontkoombaarheid te blijven. De corporaties moeten veel innovatiever worden in het wegwerken ervan. Denk aan de onderhoudsarme woning, in zelfbeheer. Energiebesparing kan een nieuw verdienmodel zijn. “Waarom zouden alleen energiebedrijven geld kunnen verdienen met energie?” Niet klagen dat huurders niet mee willen doen, maar zet een advertentie. Nodig gedreven huurders uit.
In een stad als Amsterdam vormen zich nieuwe collectieven. Corporaties kunnen daar verbindingen mee aangaan. Combinatieprojecten met ontwikkelaars zijn zeker ook perspectiefvol. En zelfs (institutionele) beleggers zullen niet vies zijn van een belegging die weliswaar geen fantastisch hoog rendement geeft, maar die wel veilig is. Tijd voor nieuwe coalities.

Sturen met lichtheid

Frans Soeterbroek (De Ruimtemaker) hield een aanstekelijke verhandeling over de behoefte aan meer lichtheid in het benaderen van de grote ruimtelijke opgaven. Alleen al het denken in grote opgaven is een permanente vlucht naar voren. Steeds is er de valkuil dat we ons vertillen aan te grote maakbaarheidclaims. Het is allemaal complex, hoe hou je het licht?
We maken het ook complexer dan nodig is. We bedenken coördinatie, regie, programma ́s et cetera, is dat allemaal nodig? Alles hangt met alles samen, dat betekent tegelijk dat er niet veel nodig is om een zaak in beweging te krijgen. Zoals de vlinder in het Braziliaanse regenwoud een hogedrukgebied boven Europa veroorzaakt. Het gaat erom de vlinder, de katalysator, de hefboom, het kantelpunt te vinden. Zoals de burgemeester van Tirana, die alle grauwe overheidsgebouwen in felle kleuren liet schilderen, waarop iedereen mee ging doen en ten slotte de winkeliers spontaan weer belasting gingen betalen.
Minder beleid en planning – feitelijk een consequentie van complexiteit – en meer oog voor toeval, voor kansen. Lichte regie betekent: loslaten, géén spin-in-web zijn, zelfsturing provoceren. Eenvoud in organiseren betekent: korte lijnen, de menselijke maat. En kies voor besmettelijk optimisme in plaats van besmettelijk chagrijn.

Gelukszoekers verdwenen

Raymond Dommanschet (Buro Amsterdam BV) presenteerde twee kleinschalige herontwikkelingsprojecten. In beide gevallen betrof het minder courant, solitair vastgoed, waarvoor sloop-nieuwbouw ook een optie was. Opsplitsing was in beide gevallen de sleutel tot een geslaagde herontwikkeling. Bij splitsen en/of samenvoegen van panden is kennis van de regels en de vergunningen heel belangrijk. Corporaties zien er zelf vaak geen gat in en bieden hem dagelijks solitaire panden aan.
Alle gelukzoekers onder de projectontwikkelaars zijn uit het Amsterdamse vastgoed verdwenen, stelde Dommanschet. Een twintigtal solide ontwikkelaars zijn overgebleven. Hierdoor is weer echte, praktische samenwerking met lokale overheden mogelijk. Transparantie is voor de projectontwikkelaar nieuwe stijl een kernwaarde, wat onder meer betekent dat hij openheid geeft over zijn marge. Die moet maatschappelijk acceptabel zijn.

Raadsenquêtes grondbedrijven

In zowel Enschede als Apeldoorn is door de gemeenteraad een enquêtecommissie ingesteld die het enorme verlies van het eigen grondbedrijf tot de bodem diende uit te zoeken. In het rapport van beide enquêtes wordt de ernstigste kritiek uitgeoefend op b&w, dat waarschuwingen in de wind heeft geslagen of de raad onvolledig heeft geïnformeerd. Ad Alderliesten (interim-Hoofd Grondzaken) van de gemeente Apeldoorn draaide er niet omheen dat Apeldoorn met € 124 miljoen afgeboekte grondwaarde bovenaan het verkeerde lijstje staat. Toch hield hij de zaal de vraag voor of Apeldoorn – los van politiek-bestuurlijke aspecten – nou zo uniek is als het gaat om overprogammering, te hoge plankosten en verplichte afdrachten aan de algemene middelen? Niet dus. Alle gemeenten samen moeten voor ongeveer € 4 miljard verlies nemen op bouwgronden.

Edwin Lastdrager (clustermanager wettelijke taken en projecten) van de gemeente Enschede bekende dat het verhoor onder ede door de enquêtecommissie grondbeleid hem niet in de koude kleren was gaan zitten, hij zag enige gelijkenis met een gang naar de fusilladeplek. Lastdrager zei dat hij al in 2007 een stop wilde op nieuwe grondaankopen, maar dat het college (buiten grondzaken om) toch nieuwe risicovolle projecten is aangegaan. In die zin herkende hij de kritiek uit het enquêterapport dat er op het gemeentehuis geen duidelijk totaaloverzicht van projecten bestond. Zonder meer accepteerde hij de kritiek dat soms te star (te lang) aan een ambitie werd vastgehouden. “Als projecten heel lang duren, is het goed die op zeker moment nog eens tegen het licht te houden en eventueel te concluderen: dit is achterhaald, hier stoppen we mee. Dat moeten we zeker doen.” De enquête heeft ook gezorgd voor een grote ambtelijke en bestuurlijke bewustwording op het vlak van grondexploitatie, aldus Lastdrager. “We krijgen zelfs raadsleden op onze interne cursus.” Actief grondbeleid staat voorlopig (voor vele jaren, want bouwgrond te over) in de ijskast.
Of uit het debacle met de grondposities nu ook structureel iets is geleerd, valt nog te bezien, aldus Lastdrager. “Waarom moest iedere gemeente zo nodig een eigen bedrijventerrein? Hoe is het eigenlijk mogelijk, zeg je nu. Maar houden we de regionale afstemming vol? Of neemt de ambitie weer toe, als andere tijden aanbreken?”

Japans scenario

Registeraccountant Sytzo van der Schaaf gaf een toelichting op de in februari uitgekomen BBV-notie Grondexploitatie. De aangescherpte boekhoudregels voor grondwaarden zijn mede bedoeld om risico ́s beter inzichtelijk te maken of bij voorkeur uit te bannen. In een slotbespiegeling vroeg Van der Schaaf zich af of de huidige crisis misschien het Japanse scenario volgt. Daar begon de crisis ook in het vastgoed, gevolgd door een bankencrisis. In Japan is het nu al 20 jaar kwakkelen!

Zieligheidsthermometer

Als reeds genoemd, presenteerde Frank ten Have van Deloitte de Actualisatie 2012 van het onderzoek ‘Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven’. De “zieligheidsthermometer” gaf aan dat er tot nu toe “flink is opgeruimd”. Er is nu door de gemeenten € 2,9 miljard verlies genomen. En dan is er nog voor € 1 à 1,5 miljard aan extra rentelasten en lagere opbrengsten te gaan, rekende Ten Have voor. Extra tegenvaller is de 2% btw-verhoging op nieuwbouw, want die moet onvermijdelijk uit een verminderde grondprijs ‘betaald’ worden.
Met de € 13 miljard aan grondexploitaties die nu nog in de boeken staan, is er, volgens een berekening van hoogleraar Friso de Zeeuw, aldus Ten Have, ruimte voor 800 duizend nieuwbouwwoningen. Die komen er voor 2020 bij lange na niet. In 2012 bereikt de bouwproductie een historisch dieptepunt en zakt onder de 50.000 nieuwe woningen van 2011. Voor grondexploitaties zouden uitwegen gezocht kunnen worden in herprogrammeren, mogelijk met gebruik van erfpacht, tijdelijk anders bestemmen van grond, en stedelijke herverkaveling. Als vierde maatregel noemde Ten Have het activeren van investeringen in infrastructuur in plaats van die ten laste van de grondexploitatie te brengen. Meindert Smallenbroek, directeur Woningbouw, Directoraat-Generaal Wonen, Bouwen en Integratie (ministerie BZK), benoemde de bekende crisisverschijnselen op de woningmarkt. Het nieuwe kabinetsbeleid, zei hij, is gericht op een evenwichtige huur- en koopmarkt. “Maar het domein wonen moet ook een bijdrage leveren aan de schatkist.” In zijn analyse van het overschot aan bouwgronden, wees hij erop dat niet alleen de gemeenten, maar ook andere partijen met grote voorraden zitten: marktpartijen voor € 3 miljard, corporaties voor € 2 miljard.
Niet verrassend was de mededeling dat van het Rijk geen geld verwacht hoeft te worden. De bijdrage van de regering aan de crisisbestrijding binnen de vastgoed- en bouwsector bestaat uit vier reeds bekende sporen: 1) wetgeving waaronder de Crisis- en herstelwet en de Omgevingswet; 2) een energiebesparingsstrategie: Green Deal en Blok voor Blok; 3) de Expertteams Kantorentransformatie en Eigenbouw; 4) de Toekomstbestendige gereedschapskist grondbeleid. Wat de gereedschapskist betreft, vinden momenteel 10 experimenten met stedelijke herverkaveling plaats (i.s.m. het ministerie van I&M, de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft en de Radboud Universiteit). Verder wordt het instrumentarium geschikt gemaakt voor organische groei en uitnodigingsplanologie. Gemeenten moeten het herstel zoeken in a) afboeken naar realistische grondwaarden, b) regionale afstemming van programma, c) aanbieden van kavels voor collectief particulier opdrachtgeverschap (CPO), en d) luisteren naar wat de woonconsument wil. En daar moest iedereen het mee doen.

Zie ook:

• Publicatie ‘Gemeentelijke grondbedrijven in een andere realiteit’
• Verslag ’Vormgeven aan de spontane stad’
• Verslag Slotcongres Creative City Challenge: ‘Bottom-up aan de macht!’ (Open Lab Ebbinge)
• Deventer Havenkwartier: ontwikkelen volgens Vlaams model