Congres Omgevingswet 2015: aan de slag met visie en juiste mentaliteit

Hoofdverslag Congres Omgevingswet 2015

Met een felicitatie voor het voortvarende wetgevingsproces, werd directeur-generaal Chris Kuijpers van het ministerie van Infrastructuur en Milieu uitgenodigd het spits af te bijten van Congres Omgevingswet 2015 van de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling. Hij toonde een A4-formaat document met de omvang en uitstraling van een scriptie: de Omgevingswet. “Juristen zullen er nog wel wat meer van maken”, wist de topambtenaar. En daarin schuilt ook gevaar: dat het ongewild weer meer en meer wordt, en daarmee ook ingewikkelder. De bomvolle zaal grinnikte besmuikt.
Na de zegetocht in de Tweede Kamer – vrijwel Kamerbrede goedkeuring – zal voorjaar 2016 naar grote waarschijnlijkheid ook de senaat het wetsvoorstel omarmen. Echt met spanning wordt uitgezien naar vier Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Van de AMvB´s, ook wel uitvoeringsregels genoemd, liggen momenteel conceptversies ter consultatie bij de koepels van de lagere overheden: IPO, VNG en Unie van Waterschappen.

Kuijpers presenteerde de hoofdlijnen waarlangs de AMvB´s worden opgebouwd:
1. Omgevingsbesluit: taken en toedeling bevoegdheden tussen overheden, procedures en vergunningverlening. Hierin wordt ook eenvoudiger kostenverhaal geregeld.
2. Besluit kwaliteit leefomgeving: omgevingswaarden, instructieregels, beoordelingsregels, monitoring. Inzet is het aantal onderzoeksverplichtingen te verminderen. Flexibiliteit moet gevonden worden in: a. ruimte in de regels, b. gebiedsgericht maatwerk, c. specifiek maatwerk.
3. Besluit bouwwerken leefomgeving. Hieronder valt het huidige Bouwbesluit.
4. Besluit activiteit leefomgeving.

De vier AMvB´s vervangen zestig bestaande. Naast opruimwerk gaat dit gaat gepaard met het harmoniseren van begrippen. Daarmee wordt een basis gelegd voor digitalisering, die stap voor stap in zes jaar tijd wordt doorgevoerd. 2016 wordt een druk jaar voor I&M, want naast de AMvB´s moeten nog vier aanvullingswetten (geluid, bodem, grondeigendom, natuur) en de invoeringswet worden geproduceerd, en door het parlement worden geloodst. “Alle verloven zijn ingetrokken”, aldus Kuijpers. Invoering van de wet per 2018 is nog steeds het streven, “maar het kan ook 2019 worden”.

Implementatie en voorbereiding

Net zo belangrijk als de Omgevingswet zelf is adequate implementatie en daadwerkelijk gebruikmaken van de mogelijkheden. “De wet is slechts een stuk tekst, als er geen goed gebruik van wordt gemaakt is alle moeite voor niets geweest.” Met de lagere overheden is een bestuursakkoord gesloten over een gezamenlijk implementatieprogramma.
De beste voorbereiding is om nu reeds volgens de principes van de Omgevingswet te gaan werken. Gemeenten en andere overheden kunnen daarvoor projecten aanmelden bij I&M binnen het programma Nu al eenvoudig beter. Een flink aantal is daar al enige tijd mee bezig. Het mogen er meer worden! In ieder geval wordt gemeenten en andere overheden aangeraden aan de slag te gaan met de omgevingsvisie. Via de omgevingsvisie wordt de Omgevingswet vanuit de inhoud uitgeprobeerd, aldus de topambtenaar.
Verder hebben alle gemeenten samen 50.000 bestemmingsplannen liggen. Die moeten teruggebracht – geïntegreerd – worden tot één omgevingsplan per gemeente. Het Rijk moet trouwens ook aan de slag om van 35 nationale plannen één nationaal omgevingsplan te maken.

‘t Begint bij de eigen organisatie

Een goed functionerende Omgevingswet begint dus bij de eigen organisatie. Gaan gemeenten de mogelijkheid tot flexibiliteit en maatwerk echt gebruiken? Of kiezen ze als puntje bij paaltje komt voor een ‘veilige’ generieke norm? Als je er wel gebruik van weet te maken, is dat dan per gebied en hoe groot is dan dat gebied? En hoe onderbouw je de geboden flexibiliteit?
Wat participatie betreft is het zaak belanghebbende partijen vooraf aan tafel te hebben en niet achteraf met een vergevorderd plan te confronteren. Nodig bijvoorbeeld de GGD aan tafel. Positieve voorbeelden van participatie ‘aan de voorkant’ zijn er al, maar verdere professionalisering is nodig.

Adaptief wetgevingsproces

Kenmerkend voor het wetgevingsproces is de sterke uitwisseling met de lagere overheden en professionals in het veld, merkte de directeur-generaal op. Er is sprake van een adaptief wetgevingsproces. Het schakelen met de praktijk, zoals ook bij de Crisis- en Herstelwet gebeurt, is cruciaal voor een geslaagde verbouwing van het omgevingsrecht.
Ook het omgevingsplan dat gemeenten straks hanteren zal continu in beweging zijn: het is nooit af. Digitalisering zal het makkelijker maken om het omgevingsplan up to date te houden.

Vertrouwen?

In het milieubeleid zal meer met algemene regels gewerkt worden en veel minder met vergunningen. Daarbij verdienen bedrijven vertrouwen van de overheid, stelde Kuijpers. Bij de rondvraag vroeg een provincieambtenaar waarop dat vertrouwen eigenlijk gebaseerd is. Zelf werkzaam bij de afdeling milieu, had hij de ervaring dat bedrijven achter de broek gezeten moeten worden. Kuijpers: “Te creatief omgaan met de regels doen bepaalde bedrijven nu en straks ook. Waar het om gaat is dat er steeds meer bedrijven zijn die echt op milieu acteren, die het inpassen in hun businessplan. Vergunning, Toezicht, Handhaving (VTH) is wel cruciaal. Wordt het vertrouwen geschonden, dan moet er keihard ingegrepen worden.” Interessant wordt nog wel de relatie van gemeenten met de omgevingsdiensten bij het geven van vertrouwen en flexibiliteit met de regels.

Zes uitdagingen: versterkte dijkbewaking

Voor Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling TU Delft en directeur Nieuwe Markten BPD, is het voor gejuich duidelijk nog te vroeg. Hij zag “zes uitdagingen” voor de Omgevingswet. Ten eerste is het de vraag of de beoogde flexibiliteit en bestuurlijke afwegingsruimte voldoende uit de verf zal komen. Dat is vooral afhankelijk van de AMvB´s en daarop is het nog wachten. Van wat bekend is lijkt er voor lucht, geluid en waterveiligheid inderdaad meer flexibiliteit mogelijk, voor bodem, geluid en natuur is dat nog in onderzoek. Wat het terugbrengen van onderzoeksverplichtingen betreft ziet het er zonder meer gunstig uit, aldus De Zeeuw. Nu nog moeten alle mogelijke invullingsvarianten van een globaal plan onderzocht worden, dat hoeft straks niet meer.”
Een tweede uitdaging is het voorkomen van “sectorale fragmentatiebommen”. De Ladder voor duurzame verstedelijking is daar een voorbeeld van. “Goed in zijn intentie, rampzalig in de uitwerking!” De super-strenge geluidsgrenzen van Schiphol is een ander voorbeeld hoe het niet meer moet. Transformatie van leegstaande kantoren mag bijvoorbeeld niet.
De korenwolf duikt steeds weer in een andere gedaante op.
Digitalisering is de derde uitdaging: een kwetsbaar onderdeel van gehele operatie. De bevindingen van de commissie-Elias naar digitalisering bij de overheid stemmen niet optimistisch. Een verbetering is al wel dat een stukje-voor-stukje-aanpak gevolgd wordt.
Deze drie uitdagingen, vooral het realiseren van flexibiliteit en het voorkomen van sectorale fragmentatie vragen om “versterkte dijkbewaking”. Hier is ‘meedenken’ met de wetgever geboden. Dat is ook een kwestie van sectorale en integrale tegenmacht.

Omgevingsplan wordt een leuke

De vierde uitdaging is of de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet in de praktijk goed gaan werken. Denk aan het omgevingsplan, de programmatische aanpak, instructie- en beoordelingsregels, maatwerkvoorschriften. Als deze instrumenten niet werkbaar blijken of overheden deze instrumenten niet onder de knie hebben, is er gerede kans op vertraging, onzekerheid en juridisering bij inwerkingtreding van de wet.
Uitdaging vijf is of er echt een nieuwe bestuursmentaliteit ontstaat. “Gaat een wethouder direct het gesprek aan met initiatiefnemers, of schrijft hij een brief van 25 kantjes?”
De zesde en laatste uitdaging betreft de integratieslag. De gemeente Haarlem bijvoorbeeld heeft vijftien bestemmingsplannen, wat nog bescheiden is, en 65 beleidsdocumenten voor ruimtelijke ordening. Het vergt nogal wat om daar één omgevingsplan van te maken. “Zeker als er drie á vier wethouders over gaan. Dat wordt een leuke!,” aldus De Zeeuw.

Planologisch overspel

In een algemene evaluatie noemde de hoogleraar het kenmerkend voor de Omgevingswet dat die eigenlijk het oude Artikel 19 rehabiliteert. “We komen uit een cultuur waarin de afwijking toch een beetje planologisch overspel was; dat wordt met de Omgevingswet echt anders. De uitzondering is de nieuwe regel.” Als een initiatief of project past in de omgevingsvisie en er zijn verder geen belemmeringen, dan kan het gemeentebestuur het omgevingsplan makkelijk aanpassen. Het omgevingsplan (de vervanger van het bestemmingsplan) is volgend. “Zo wordt planafwijking de nieuwe regel.” Dat bracht Chris Kuijpers tot de oproep aan gemeenten om voor 2018 een actuele omgevingsvisie beschikbaar te hebben, want hiermee heb je een goed afwegingskader.

Met hoeveel aan tafel

Op vraag van moderator Geurt van Randeraat (directeur SITE urban development) wie de extra dijkbewaking voor zijn rekening moet nemen, antwoordde De Zeeuw dat dat niet één instantie is. “Het is een macht- en belangenkwestie. In de kleine regels kan de duivel zitten. Gezondheid rukt op, de GGD moet ook aan tafel, hoorden we net. Op zich niet slecht, maar het moet niet ontaarden in een complete “gezondheidseffectrapportage. En bovendien: er gaat niemand van tafel. Toch moet je wel een keer de trechter door. De besluitvormingstrechter van de commissie Elverding blijft ideaaltypisch. Kijk naar de gang van zaken bij de oostelijke randweg Eindhoven die in kannen en kruiken leek, maar door een politieke manoeuvre opeens weer op slot zit. “De politiek-bestuurlijke dynamiek verdwijnt niet. Ons vak blijft ingewikkeld. Gelukkig wel!”

Gaat een gemeenteraad niet meteen nieuwe beleidsregels eisen naar aanleiding van elke afwijking?, was een bezorgde vraag vanuit de zaal. Dat is de oude reflex met het argument van precedentwerking, beaamde De Zeeuw het gevaar. Daarom is het zo belangrijk dat de gemeenteraad bij de nieuwe aanpak te betrekken.

Jaar van de juristen

Een paneldiscussies was het slotstuk van het plenaire programma. Wethouder Jop Fackeldey van Lelystad, tevens voorzitter Fysieke Pijler G32, noemde 2016 “het jaar van de juristen” en was daar niet helemaal gerust op. Belangrijkste vraag is of bestuurders de geboden flexibiliteit en de mogelijkheid van maatwerk echt gaan gebruiken. Bijvoorbeeld, een hogere geluidsbelasting accepteren en bewoners daar voor laten tekenen. In ieder geval moet voor het oude argument ‘we willen wel, maar het mag niet’, geldt niet meer als politiek-bestuurlijke uitweg.
Fackeldey onderschreef dat het omgevingsplan voor de hele gemeente geen prioriteit heeft. Alle bestemmingsplannen naar één plan terugbrengen zal in 2019 niet klaar zijn. “Of je moet er een nietje doorslaan en een kaftje omheen doen.” Maar zulke trucs zijn natuurlijk niet in de geest van de nieuwe wet.

Echte ruimtelijke keuzes

Advocaat Jan Reinier van Angeren, partner Stibbe, noemde het opmerkelijk dat de Tweede Kamer een amendement heeft aangenomen dat gezondheid als enig apart belang aanmerkt waarmee het omgevingsplan rekening moet houden. “Hoe toetst de Raad van State straks de onderzoeken op dat aspect?”
Kuijpers verdedigde de exclusieve positie van gezondheid en wilde “niet praten over fragmentatiebommen”. “In Brabant met de intensieve veehouderij is volksgezondheid een belangrijk onderwerp.”

Volgens Van Angeren is het “een fictie dat het gemeentebestuur in het bestemmingsplan ruimtelijke keuzes maakt. Die worden in een eerder stadium gemaakt. gemaakt, waarbij onder meer een masterplan en grondposities een rol spelen.” De omgevingsvisie haalt de ruimtelijke keuzes deels naar voren. Vraag is of de Raad van State straks een plan kan vernietigen omdat de inspraak niet goed geregeld was. Nu kan dat niet, straks misschien wel. Dat hangt af van de AMvB´s. Voordeel van AMvB´s is wel dat ze makkelijker te wijzigen zijn dan wetten.

Inpassingsplan blijft nodig

Utrechts gedeputeerde Bart Krol, tevens bestuurslid IPO, betreurde dat de Omgevingswet zijn beleid bemoeilijkt om de overdosis kantoormeters die nog in gemeentelijke bestemmingsplannen zit tegen te houden. Hij mist het instrument van het inpassingsplan dat hij daar nu voor inzet. Volgens Krol is de Omgevingswet nog geënt op de idee van “meer, meer, meer”, terwijl de echte grote opgaven uit herstructurering en transformaties bestaan. Aanvullende wetgeving is nodig middels “lichte correcties via de invoeringswet”.

Paniek

Wat de implementatie betreft verwacht Krol dat achter het overheidsloket nog wel eens paniek zal ontstaan. De Zeeuw merkte op dat in de private sector voornamelijk grote bedrijven zich serieus oriënteren op de Omgevingswet. Voor het MKB en middelgrote bedrijven speelt het nog amper. De chemische industrie zit er wel bovenop, zei Kuijpers. Bij de provincies en gemeenten zijn het voornamelijk de mensen in de ruimtelijke ordening die ermee bezig zijn. Bij andere afdelingen, zoals milieu, en bij de bestuurders is dit nog te weinig.
Road-shows, living labs, een ‘Veronica komt naar je toe’-aanpak (De Zeeuw) zijn nodig. En ‘oefenen’ via het programma Nu al eenvoudig beter.

Kostenverhaal

Directeur NEPROM Jan Fokkema vond de nieuwe wet passen bij “deze tijd van snelle veranderingen”. In dat licht is de Ladder voor duurzame verstedelijking een schrikbeeld. “Helemaal doorgeschoten in juridisering, zegt bijna iedereen, maar hoe lang duurt het wel niet voor zoiets gerepareerd is!”
Fokkema meende dat het Rijk wel wat meer moet bieden dan decentraliseren en nieuwe instrumenten aanreiken. “Het beleid is gericht op binnenstedelijk ontwikkelen, maar dat kan zichzelf niet meer bedruipen.” Aanwezige grond- en vastgoedeigenaren profiteren onevenredig veel, het kostenverhaal is niet goed geregeld.

Sprak directeur-generaal Kuijpers niet van adaptieve wetgeving? “Het moet wel binnen de perken blijven”, voegde hij daar eerlijkheidshalve aan toe. Zo zullen de AMvB´s en de invoeringswet door sommigen als een risico voor een revival van regeldichtheid worden gezien en door anderen als een laatste kans om hun sectorale belangen veilig te stellen.

Presentatie Chris Kuijpers

Presentatie Friso de Zeeuw

Beeld bovenaan: Jean van Lingen

Zie ook:

- Verslag ‘Sessie A: College Omgevingswet: van A naar AMvB’
- Verslag 'Sessie B: Nu al een omgevingsplan: bestemmingsplan met verbrede reikwijdte'
- Verslag 'Sessie C: Grondbeleid: Geringe aanpassingen of fundamenteel anders?'
- Verslag 'Sessie D: Flexibiliteit in complexiteit: omgevingsplan voor Haagse Binckhorst'