Flexibiliteit en afwegingsruimte - waarom niet?

4 november 2014

5 minuten

Verslag Hoeveel flexibiliteit en afwegingsruimte heeft de Omgevingswet nu eigenlijk? Verslag van een rondetafelgesprek met Marisa Kes (wethouder gemeente Edam-Volendam), Ellen Masselink (directeur Nieuwe Allianties AM) en Duco Stadig (Voorzitter Adviesgroep Wonen en Cultuur), onder leiding van Fred Hobma. Deze sessie vond plaats in het kader van het Congres Omgevingswet 2014 van de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling.

Congres Omgevingswet 2014

Vergroting van flexibiliteit en afwegingsruimte op lokaal niveau zijn in de aanloop naar de Omgevingswet vaak door gemeenten genoemd. De som van restricties door verschillende sectorale normen maakt het soms onmogelijk om een per saldo maatschappelijk gewenst project te realiseren. Wat heeft het wetsvoorstel op dit vlak in petto? Flexibiliteit en afwegingsruimte zijn mogelijk door: algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s), programma’s met een programmatische aanpak, optimalisering van gebruiksruimte, maatwerk, gelijkwaardigheid en experimenten. Sommige van deze instrumenten zijn nieuw (zoals bandbreedtes voor omgevingswaarden in AMvB’s). Andere zijn bekend en keren terug in de Omgevingswet (bijvoorbeeld optimalisering van gebruiksruimte). Weer andere zijn reeds bekend, maar de werking ervan wordt verbreed tot het gehele omgevingsrecht (een voorbeeld is het principe van gelijkwaardigheid).

Ontwikkelingsgebied

Het ontwikkelingsgebied, relatief vaak toegepast op grond van de Crisis- en herstelwet, keert niet terug. Dat hoeft ook niet volgens de regering, want de in de AMvB’s opgenomen normen zelf zullen een bandbreedte kennen. De AmvB’s gaan volgens planning pas in 2016 naar de Raad van State en worden in 2017 gepubliceerd. Verder is duidelijk geworden dat onder de Omgevingswet de verschillende meeteenheden (voor bijvoorbeeld lucht, geluid, geur en veiligheid) blijven bestaan. Deze zijn eigensoortig en niet tot elkaar herleidbaar. Marisa Kes en Ellen Masselink gaven vanuit het perspectief van respectievelijk een bestuurder en een marktpartij voorbeelden van lokaal gewenste projecten waar de toepassing van normen tot problemen leidden. Die problemen variëerden van extra tijdsduur en extra kosten tot het niet doorgaan van een gebiedsontwikkeling. Waar biedt de Omgevingswet meer flexibiliteit en afwegingsruimte en waar niet? Een aantal zaken gaan niet door Omgevingswet opgelost worden. Een voorbeeld is de restrictie voor een gebiedsontwikkeling bestaande uit een bebouwingsvrije zone van 75 meter vanaf een dijk – met de nodige nadelige gevolgen voor de grondexploitatie – terwijl kort na het opvolgen van die restrictie blijkt dat het toch niet nodig was geweest door verandering van beleid. Andere zaken zouden in beginsel wel door de Omgevingswet kunnen worden verbeterd, zoals geluid. Als er grotere afwegingsruimte op lokaal niveau was geweest voor geluid, dan had het gemeentebestuur in een van de besproken projecten niet naar kostbare technische oplossingen hoeven grijpen om een project uitvoerbaar te maken.

Ongewenst

Duco Stadig brengt de inzichten uit de Adviesgroep Wonen en Cultuur in in de discussie. Stadigs analyse is dat op basis van het wetsvoorstel zoals het er nu ligt veel mogelijk is. Als voorbeeld noemt hij de regeling rond maatwerkvoorschriften van art. 4.5. De inhoudelijke invulling van dit soort bepalingen moet echter nog komen. Met name rond de AMvB’s zullen nieuwe discussieronden plaatsvinden. Een ongewenste uitkomst daarvan zou zijn dat er feitelijk maar weinig flexibiliteit en afwegingsruimte resteert. Veeg teken, volgens Stadig, is dat allerlei sectorale belangenbehartigers trachten nu ‘hun’ normen veilig te stellen. Los hiervan stelt Stadig dat er een valse tegenstelling bestaat tussen flexibiliteit en lokale afwegingsruimte aan de ene kant en rechtszekerheid en een level playing field aan de andere kant. Waar het in de kern om gaat is dat de overheid haar beleid kenbaar maakt, met name in het bindende Omgevingsplan, en ze gelijke gevallen gelijk behandelt.

In de discussie komt onder meer de volgende vraag naar voren: hoe moeten gemeentebestuur en ontwikkelaar omgaan met een situatie waarbij voor een bepaald gebied voor de onderzijde van de bandbreedte voor een norm wordt gekozen? Moet dat op een bepaalde manier in het gebied gecompenseerd worden? Of is de opvatting: binnen de bandbreedte van de norm is binnen de bandbreedte en er hoeft dus niet op een ander punt ‘extra’ kwaliteit te worden geleverd. Op deze vraag reageert de zaal verdeeld. Sommigen menen dat, net als onder de Interimwet stad- en milieubenadering er gecompenseerd zou moeten worden. Anderen menen dat daartoe in de systematiek van een bandbreedte geen aanleiding is.

Gemakkelijke oplossingen

De zaal wordt uitgedaagd om te reageren op de volgende uitspraak: ‘er moet geen ruimte zijn voor meer flexibiliteit en afweging, omdat een relatief hoge norm tot creatieve oplossingen leidt en een lage norm leidt tot luiheid en gemakkelijke oplossingen’. Ook hierop wordt gedeeld gereageerd. Weliswaar wordt erkend dat een hoge norm leidt tot veel creativiteit, maar het gevaar is dat lokaal maatschappelijk gewenste projecten daardoor onhaalbaar worden.
Is er met de Omgevingswet op het vlak van flexibiliteit en afwegingsruimte meer mogelijk dan nu het geval is? Fred Hobma sluit af met de constatering dat dat op dit moment nog moeilijk is te beoordelen. Het is grotendeels afhankelijk van de regelgeving, met name de AMvB’s, die nog komen gaat. De voorwaarden voor flexibiliteit en afwegingsruimte staan in beginsel in het wetsvoorstel, maar de materiële invulling kan pas werkelijke ruimte geven aan het lokaal bestuur.