Het omgevingsplan: nu nóg integraler!

Congres Omgevingswet 2014

Het omgevingsplan

In het omgevingsplan kunnen met het oog op de doelen van de Omgevingswet regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Ingevolge de begrippenlijst die als bijlage I bij de Omgevingswet is opgenomen bevat de fysieke leefomgeving onderdelen als bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed. Het omgevingsplan moet ter bescherming van de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn bevatten. Het begrip "ruimtelijke ordening" dat een belangrijke rol speelt bij de vaststelling van het bestemmingsplan lijkt te worden vervangen door het begrip "evenwichtige toedeling van functies aan locaties".

Stelling 1 (Maarten Engelberts)
De brede reikwijdte van het omgevingsplan maakt integratie van ruimtelijke ordening en milieu op lokaal niveau mogelijk. Dat biedt kansen.

Op hoofdlijnen was men het eens met deze stelling. De integrale afweging wordt als een goede verbetering gezien. Bijvoorbeeld ten aanzien van het rechtstreeks opnemen van milieunormen in een omgevingsplan wordt een meerwaarde gezien. Zo kunnen in het omgevingsplan concrete geluidsnormen worden opgenomen, in plaats van het stellen van een voorwaardelijke verplichting tot het plaatsen van een geluidswal. Vanuit de zaal werd hierbij wel de kanttekening gemaakt dat het opnemen van milieunormen in het omgevingsplan pas echt nut heeft als in bepaalde gevallen gekozen kan worden om een sectoraal belang opzij te zetten ten behoeve van andere belangen. Een goed gebruik van de geboden bandbreedte is in dit kader van groot belang. Het zal daarbij lastig zijn dat sommige sectorale normen een goede ruimtelijke vertaling kunnen krijgen en sommige niet. Verder werd er gewezen op het risico dat door een integrale benadering onderwerpen in de besluitvorming en een eventuele procedure worden betrokken die niet per definitie van belang zijn. Een integrale benadering is niet altijd noodzakelijk en voordelig en kan ook juist leiden tot meer complexiteit. Als er eenmaal een omgevingsplan is vastgesteld biedt het afschaffen van de actualiseringsplicht deels een oplossing omdat niet generiek alle onderwerpen opnieuw beoordeeld hoeven te worden na een bepaalde termijn maar bijvoorbeeld bij een afwijkingsvergunning alleen de voor die afwijking van belang zijnde onderwerpen behoeven te worden beoordeeld.

Stelling 2 (Jessie Wagenaar)
Het borgen van een integrale manier van werken van gemeenten en ontwikkelende partijen is de belangrijkste randvoorwaarde voor het welslagen van het omgevingsplan.

Bij het behandelen van deze stelling werd erkend dat er altijd een frictie zal blijven bestaan tussen rechtszekerheid en flexibiliteit. Het advies aan gemeenten, bedrijven en burgers is om zo vroeg mogelijk in het proces in overleg te treden. Daarbij is het ook belangrijk om duidelijke keuzes te maken om bepaalde ontwikkelingen niet toe te staan. Dit biedt rechtszekerheid. Tegelijkertijd moet kunnen worden ingespeeld op verandering van de markt of inzichten. De afspraken die zijn gemaakt in een privaat-publieke-samenwerkingsovereenkomst maakt dit soms echter lastig en daarvoor kan met het omgevingsplan geen oplossing worden geboden. Concluderend werd gesteld dat het omgevingsplan, meer dan het bestemmingsplan, uitnodigt om in samenhang en in een vroeg stadium te beoordelen welke gevolgen projecten kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. In het geval dat de omstandigheden vereisen dat een andere koers wordt gevolgd, dan moet men terugvallen op de afspraken en doelstellingen die tijdens het vooroverleg zijn besproken. Doordat regels over afwijkingen in het omgevingsplan ruim geformuleerd kunnen zijn, biedt het omgevingsplan meer mogelijkheden om vooraf in te spelen op veranderende omstandigheden dan het bestemmingsplan. De zaal was het erover eens dat zonder goed vooroverleg deze mogelijkheden niet goed benut kunnen worden.

Stelling 3 (Maarten Engelberts)
De nieuwe uitvoerbaarheidstoets: functies kunnen alleen niet worden toegekend aan locaties indien ze evident onuitvoerbaar zijn. Daar kan de praktijk wel wat mee.

De nieuwe uitvoerbaarheidstoets leidt er volgens de zaal toe dat de onderzoekslasten verminderd worden. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen de vraag of een project gerealiseerd kan worden en hoe een project gerealiseerd kan worden. De of-vraag wordt gesteld bij de voorbereiding van het omgevingsplan. De hoe-vraag wordt gesteld bij het verlenen van een omgevingsvergunning. De onderzoekslasten worden hierdoor deels verschoven naar het moment van verlening van een omgevingsvergunning. Op dat moment bestaat er meer duidelijkheid over de exacte invulling van het project en kan efficiënter onderzoek worden gedaan. Een risico waar door Jan Struiksma op gewezen werd was dat de rechter zal moeten invullen binnen welke termijn een omgevingsplan uitvoerbaar moet zijn, omdat de Omgevingswet geen actualiseringsplicht bevat.

Stelling 4 (Jessie Wagenaar)
De integrale afwegingsruimte die een gemeente binnen het omgevingsplan heeft zal in eerste instantie leiden tot meer onzekerheid voor burgers en bedrijven door een stapeling van omgevingskwaliteiten- en waarden.

Met deze stelling was men het in de zaal niet eens. Er werd op gewezen dat er door een stapeling van omgevingswaarden juist zekerheid wordt geboden. Als na stapeling blijkt dat slechts één mogelijkheid overblijft, dan heeft de gemeente een duidelijke keuze gemaakt om andere mogelijkheden niet toe te willen staan. Hierbij vroeg Jessie Wagenaar zich wel af of dit de bedoeling is van het integraal kunnen opnemen van omgevingswaarden in het omgevingsplan.

Conclusie

De Omgevingswet lokt uit om in een vroeg stadium met de betrokken partijen om tafel te gaan zitten. Het omgevingsplan biedt daarbij, meer dan het bestemmingsplan, een instrument om te komen tot een integrale afweging die uitnodigings- en ontwikkelingsplanologie stimuleert. Voor een optimaal gebruik van het omgevingsplan en het slagen van de doelstellingen van de wetgever zal echter de manier van werken van gemeenten, burgers en bedrijven van essentieel belang zijn. Voorkomen moet worden dat het omgevingsplan enkel gebruikt wordt om sectorale regelgeving te bundelen. In plaats van dat men voor iedere sectoraal belang vanuit een eigen kokertje denkt moet er een cultuur ontstaan waarbij men gezamenlijk tot een integrale afweging komt waarbij in beginsel evenveel gewicht wordt toegekend aan de verschillende sectorale belangen.

Presentatie Jan Reinier van Angeren

Zie ook:

- Hoofdverslag 'Oefenen met de Omgevingswet'
- Verslag parallelsessie 'Nu al werken met de Omgevingswet werkt'
- Verslag parallelsessie 'Flexibiliteit en afwegingsruimte – waarom niet?'
- Verslag parallelsessie 'Gegrond grondbeleid'