Gebiedsontwikkeling als goed verhaal

Voorjaarscongres Vereniging van Grondbedrijven

Bezoekers van het voorjaarscongres van de Vereniging van Grondbedrijven moesten zich een weg banen langs bouwhekken en geïmproviseerde routes. Plaats van samenkomst was het Beatrix Theater aan de nieuwe westzijde van Utrecht CS. Het splinternieuwe stadskantoor prijkt al boven alles uit. Een imposante trap in tribunestijl brengt op het plein waar het Beatrix Theater zijn entree heeft. Als gebruikelijk opende Adriaan Visser het congres. Ditmaal om afscheid te nemen als voorzitter, vanwege zijn benoeming tot wethouder Financiën in Rotterdam. Visser memoreerde hoe het was toen hij in 2007 voorzitter werd. “God, wat een andere tijd! Als directeur Stadsontwikkeling van Rotterdam bracht ik tientallen miljoenen naar de Coolsingel (het stadhuis, red.)”. Vanaf 2008 werd het bezoek aan de wethouder “een zware gang”. Visser wees op nieuwe wet- en regelgeving waarmee grote stappen zijn gezet. “Met grondzaken is het nooit constant, het is altijd in beweging.”

Kees Geldof

De pas aangetreden wethouder liet de kans niet voorbij gaan om gastgemeente Utrecht flink in het zonnetje te zetten. Op een EU-ranglijst van innovatieve en competitieve regio´s neemt de regio Utrecht de eerste plaats in. Onder meer een hoogopgeleide bevolking, de centrale ligging en de uitstekende infrastructuur scheppen gunstige voorwaarden voor verdere gebiedsontwikkeling. Evenwel is ook in Utrecht het automatisme van de gronduitgifte voorbij. Ontwikkelaars en corporaties hebben pas op de plaats gemaakt. Het nieuwbouwtempo is fors gedaald. “De nieuwe rol voor de gemeente is die van makelaar”, aldus Geldof. Makelaar tussen grondeigenaren, ontwikkelaars en investeerders. De gemeente gaat zich beperken tot faciliterend grondbeleid. Wat het binnenstedelijk bouwen betreft verschuift het accent van sloop-nieuwbouw naar beter onderhoud, inclusief energetische verbetering. Ook de herontwikkeling van leegstaande (kantoor)panden staat nog op de agenda, met name ten behoeve van studentenhuisvesting. Verder bouwt Utrecht het pachtsysteem af. Dé grote en langjarige opgaven blijven echter voorlopig het Stationsgebied, Leidsche Rijn en Utrecht Science Park.

Open planning en de kracht van het verhaal

Zef Hemel, hoogleraar Stedelijke Vraagstukken (UvA) en directielid Dienst Ruimtelijke Ordening Gemeente Amsterdam, tartte het conventionele denken. Hij wilde de zaal “overtuigen door middel van een verhaal”. Overtuigen van de ongekende mogelijkheden van ‘open planning’. Daarmee is in de hoofdstad al behoorlijk geoefend. Op het spoor van open planning werd Hemel gebracht door zijn leeropdracht, die luidt: Is een grootstedelijke planning denkbaar die steden duurzaam maakt, die de vrijheid van stedelingen vergroot en die economische groei bevordert?
Stedelijke planning – ten gronde een politiek project – kan vorm krijgen op twee manieren: van bovenaf en rationeel, of van onderop en deliberatief. “Overal wordt gekozen voor top-down en rationeel. Bottom-up en deliberatief is het meest intelligente, maar we doen het niet. We lijden aan koudwatervrees.”
Wanneer we bedenken dat “planning voor 80% communicatie is” tussen burgers, bestuurders en professionals, kan bottom-up toch geen sprong in het duister zijn. Maar de manier van communiceren moet dan weldegelijk veranderen. Niet meer one-to-many, zoals de professionals van de stedelijke ontwikkeling als soort van filosoof-koningen hun plan aan de burgers plachten ‘uit te leggen’. Werkelijk intelligent, is het aanwenden van de wisdom of the crowds – collectieve intelligentie. Internet heeft de betekenis daarvan blootgelegd. Dit vereist dat je je richt op diverse groepen en alles aggregeert, in volle onafhankelijkheid van partijen en belangen. En het beste middel van communicatie hierbij is het vertellen van een verhaal. Dat maakt mensen ontvankelijk, het wekt vertrouwen en roept empathie op. Precies zoals literatuur en muziek werken. Het resultaat is positieveterugkoppeling. “Mensen willen het erover hebben met elkaar. Ze vullen het verhaal aan of corrigeren het. Het verhaal groeit en bloeit. Zo vormt zich ten slotte een gedeelde visie en de bereidheid om samen te werken.”
Het eerste ‘verhaal’ dat Hemel talloze malen voor uiteenlopende groepen vertelde was dat van de Metropool Amsterdam. Dat evolueerde tot het verhaal ‘Vrijstaat Amsterdam’. Enthousiaste burgers knutselden naar hartenlust mee aan de maquette, die geen enkele planmatige status had maar louter diende om reacties los te maken. Bijzonder goede herinneringen bewaart Hemel aan een avond met dak- en thuislozen. Deze communicatie van many-to-many (in totaal 6000 burgers luisterden naar het verhaal) sloeg neer in de Structuurvisie Amsterdam 2040. Zonder tegenstem door de gemeenteraad aanvaard.

Met het trainingsprogramma ‘De Nieuwe Wibaut’ wil Amsterdam de nieuwe benadering in de haarvaten van de gemeentelijke organisatie laten doordringen. Experts leren hun grafieken, tabellen, schetsen en kaarten in verhaalvorm te gieten. “Alles in verhaalvorm, dat is onwaarschijnlijk krachtig en leuk.” In teams van zes trekken de ambtenaren de kantoren uit, de stad in. “Met zes mensen kun je de wereld veranderen”, stelde Hemel. De TU Delft en de UvA organiseren deze zomer een Summer School voor hoogleraren en andere wetenschappers om de bottom-up en deliberatieve methode te testen. Zelfs in Moskou met zijn 15 miljoen inwoners en zo relatief kort na het communisme wordt er een proef mee gedaan. “Het werkt en het werkt zoveel sneller. Studenten pikken het meteen op. De volgende generaties zullen er helemaal vertrouwd mee zijn.”

Hét probleem van de vrije huursector

De volgende presentatie sneed een onderwerp “dichter bij de aarde aan”, in de woorden van congresmoderator Cis Apeldoorn, vicevoorzitter VvG. Frank van Blokland, de directeur van de Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed Nederland (IVBN), verkende de mogelijkheid van een echte huurwoningmarkt. De zeer dominante positie van de woningcorporaties (in bezit van 78% van in totaal 2,9 miljoen huurwoningen) en het grote overwicht aan gereguleerde, sociale huurwoningen, betekent dat er momenteel amper sprake is van een vrije huurmarkt, eerder van een huurwoningvoorraad. Het totale aantal vrije sector huurwoningen – van corporaties, institutionele en private beleggers samen – bedraagt slechts 323.000 tegenover 2.565.000 gereguleerde huurwoningen. Een zeer groot deel daarvan is echter (bij een huurdermutatie) te liberaliseren. Eens te meer wanneer per 1 juli het benodigde aantal WWS-punten wordt verlaagd (van 142 naar 139). “Maar in de ontspannen woningmarkt van dit moment gaat dat niet.”
Een tweede remmende factor voor het ontstaan van een volwassen huurwoningmarkt is het ontbreken van een noemenswaardig duur segment. “De termen middeldure huur of middensegment kloppen feitelijk niet. In Nederland hebben we te maken met een psychologische grens van 1000 euro. Daarboven gaat het om slechts enkele duizenden woningen, met name in de grote steden.”

De verhuurderheffing die op het gereguleerde segment is gelegd betekent praktisch een afdracht van anderhalve maand huur per woning. Om die reden zullen IVBN-leden – in bezit van 68.000 geliberaliseerde en 57.000 gereguleerde huurwoningen ¬– hun niet te liberaliseren bezit afstoten. En was de verhuurderheffing op zichzelf al teleurstellend, Van Blokland waarschuwde voor een eventuele volgende stap: “Als ook de vrije sector onder de heffing wordt gebracht dan zijn wij weg!”
Interessant is wat de gemeentebesturen gaan doen met hun grotere macht over de corporaties. Meer woningen liberaliseren? Maar voor grootschalige liberalisatie – een potentieel van 600.000 woningen – is buitenlands kapitaal nodig. Hopelijk kan Vestia een eerste belangrijke overeenkomst met buitenlandse investeerders sluiten.

Onbedoeld stipte Van Blokland een spanningspunt aan tussen vrije markt en onrendabele opgaven: “Wij (beleggers, red.) bouwen weldegelijk tegen achterstandswijken aan. Al hebben we een voorkeur voor mooie locaties.” Het ontlokte in de zaal mild ironisch gelach. Niettemin worden de investeringen van de institutionele beleggers natuurlijk nergens versmaad, wist Van Blokland als laatste lachende. “In Amsterdam worden we rondgereden om locaties te bekijken.” De kieskeurigheid qua locaties – voornamelijk in G32 gemeenten ¬– heeft alles te maken met de grondkosten. In dat licht had de IVBN-directeur een onprettige boodschap voor de gemeenten. “Ik vrees met pek en veren uit de zaal gedragen te worden, maar de grondprijs moet een afgeleide zijn van de totale investering. Anders kun je het vergeten.” Voor een nieuwbouwwoning van 100 m2 met een huur van € 900 zou naast de bouw- en ontwikkelingskosten van € 150.000 slechts een grondprijs van € 22.800 resteren. Anders komt de institutionele belegger niet aan het minimale netto rendement van 5%. Aan hun voorwaarden, kortom, wordt nog niet zo gauw voldaan.

Stedelijke herverkaveling

Is het de panacee voor complexe herontwikkeling met veel partijen in een situatie waarin de investeringskracht van publiek en privaat is teruggelopen? Gorinchem wil het nieuwe instrument van stedelijke herverkaveling toepassen om het winkelgebied in het centrum voor oprukkende leegstand en (dreigende) verloedering te behoeden. Wethouder Marcel Doodkorte zette opgave en context uiteen. De oude stad van Gorinchem (36.000 inwoners) behoort tot de mooiste geconserveerde vestingsteden van het land. Dit biedt volop mogelijkheid voor een aantrekkelijk, levendig winkelgebied. Zou je zeggen. Toch was leegstand ook hier niet tegen te houden. “Leegstand in vooral de aanloopstraten is een bedreiging voor de kwaliteit als verblijfsgebied. Het beperken van leegstand, inclusief omzetten naar nieuwe functies, vraagt een brede visie. Niet alleen van het gemeentebestuur, ook van pandeigenaren, winkeliers en burgers.”
Doorkorte zei graag een inspirerend verhaal à la Hemel te willen. Een verhaal dat groeit en bloeit onder de burgers en belanghebbende partijen. “Maar de praktijk is weerbarstig. Iedereen is erg betrokken als het zijn eigen achtertuin betreft. Vooral de grotere pandeigenaren hebben onvoldoende besef dat leegstand op termijn tot verdere verslechtering leidt. Ik mis gesprekspartners die met mij mee willen denken over de binnenstad over vijf of tien jaar. De veronderstelling heerst nog dat als de gemeente de regie wil voeren, zij ook geld meebrengt.” Die tijd is geweest; de overheid is geen subsidiepot meer. Waar de gemeente bezit heeft, kan ze investeren om een vliegwieleffect op te wekken. Maar een hele straat onder handen nemen is er niet meer bij. Binnen deze context waarin het ontbreekt aan spontaan draagvlak op basis van een gedeelde visie, wil Gorinchem het met stedelijke herverkaveling gaan proberen.

…privaat- of publiekrechtelijk

De achtergrond en de huidige stand van zaken van het nieuwe instrument belichtte Guido Kuijer, senior projectadviseur Kadaster en lid van de Commissie Stedelijke Herverkaveling. Stedelijke herverkaveling beoogt gebiedsontwikkeling mogelijk te maken die anderszins niet of slechts ten dele kans van slagen heeft. Het nut ervan verwoordde Kuijer beeldend: “Een plan moet neerdalen in een onzichtbaar spinnenweb van eigendom. Daar ontstaat spanning.” Het nieuwe instrument kan die spanning weg masseren.
Het gaat in de eerste plaats om vrijwillig ruilen van grond (en eventueel vastgoed) als een privaatrechtelijke (‘minnelijke’) overeenkomst tussen eigenaren na een spel van onderhandeling. Hiernaast stelt de commissie ook een publiekrechtelijk traject voor. In dat geval kan de gemeente een afgebakend gebied voor herverkaveling aanwijzen, overigens zonder zich daarbij inhoudelijk met de ruil van grond te bemoeien. In ieder geval heeft de gemeente slechts een toetsende rol, geen uitvoerende. Een of enkele onwillige eigenaren (tegenover een duidelijke meerderheid van voorstanders) kunnen uiteindelijk door een rechtelijke uitspraak tot medewerking worden gedwongen. Het is deze stok achter de deur die in de meeste gevallen al voldoende zal zijn om herverkaveling te realiseren. Cruciaal bij (gedwongen) ruilen is ‘het recht op een goed van gelijke aard, hoedanigheid en gebruiksbestemming (“garantiebepaling”).
In 2013 is een proefprogramma afgerond waarvan de bevindingen zijn vastgelegd in de studie Vaart brengen in gebiedsontwikkeling via ‘stedelijke herverkaveling’ van OTB Delft i.s.m. de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft. Hierop is een consultatieronde gehouden onder het veld van belanghebbenden, onder meer VNG, IPO, VNO/NCW, Neprom en Aedes, en is de Kamer geraadpleegd. In mei bood de commissie haar voorstel aan aan de minister van I en M en de voorzitter van de VNG. Voor eind dit jaar wordt een wetsvoorstel verwacht. De minister stuurt aan op opname van het instrument in de nieuwe Omgevingswet die er op z´n vroegst in 2018 ligt. Voordien zou stedelijke herverkaveling beschikbaar kunnen komen door opname in de Crisis- en herstelwet.

…voor wie is de waardevermeerdering?

“De waardesprongen die we kennen uit het grondbeleid, doen zich bij herverkaveling ook zo voor”, zei Michiel Bonke, senior adviseur gebiedsontwikkeling PAS bv. Van ruwe onbebouwde grond naar bebouwd perceel, neemt de grondwaarde in een aantal stappen toe. Op dezelfde manier zal er – als het goed is – een waardesprong plaatsvinden van een bebouwd gebied naar een herverkaveld en herontwikkeld gebied. “De hamvraag is dan: wie heeft recht op de waardevermeerdering van de grond?” Dat zal onderwerp van uitvoerige onderhandeling tussen de betrokken eigenaren zijn.
Stedelijke herverkaveling kan voorkomen dat waarde uit een gebied wegvloeit doordat eigenaren zich laten uitkopen en de opbrengst elders investeren of parkeren. Dit vereist wel dat eigenaren worden gecompenseerd voor: 1. over- of onderbedeling van grond; 2. functiewijziging van ingebrachte en toebedeelde grond; 3. verandering van locatie. Verder spreekt het bijna vanzelf dat goede taxatie van grond en vastgoed van groot belang is.
Ter illustratie behandelde Bonke twee door hem doorgerekende praktijkcasussen. Als eerste Stationsgebied Nijmegen Westzijde. De gemeenschappelijke wens van gemeente en eigenaren is een tweede stationsentree aan deze westzijde te realiseren, compleet met een goede oost-west verbinding. De beoogde investeringen zijn een nieuwe stationsentree, een voetgangerstunnel en een heringerichte openbare ruimte. Een kwaliteitsvariant met groen en verblijfskwaliteiten blijkt het duurst, heeft het minste draagvlak onder de partijen, maar er wordt de meeste grond en/of vastgoed geruild (42%). Met een optimaal-verkeervariant in een tussenpositie, vergt een maximaal-rendementvariant de minste uitruil (30%) door het kleinste aantal partijen. Deze variant levert een maximale hoeveelheid uitgeefbare grond op waarmee kosten kunnen worden gedekt. Ingeval er actief grondbeleid op losgelaten zou worden, zou deze variant een plus van € 2,8 miljoen opleveren, waar de kwaliteitsvariant € 25 miljoen in het rood moet schrijven, berekende Bonke. Ook stedelijke herverkaveling staat open voor sterk uiteenlopende ambitieniveaus.

De tweede casus betrof haventerrein Koeweide in Maasbracht. Het probleem dat vijf eigenaren-ondernemers daar hebben, is een tekort aan bedrijfsruimte en/of tekort aan kadelengte voor laden en lossen van binnenschepen. Deze vijf hebben samen met de gemeente het initiatief genomen tot herverkaveling. Voor de toedeling van de herverkavelde gronden worden zowel de gemeenschappelijk als de individueel (vertrouwelijk) ingebrachte wensen afgewogen. Als toedelingsgrondslag zijn er twee mogelijkheden: 1. op basis van het belang bij de herverkaveling dat elke eigenaar door de andere eigenaren wordt toegekend (puntensysteem); 2. iedere eigenaar draagt zijn deel van de investering naar rato van de vierkante meter grond die hij na de herverkaveling krijgt toebedeeld. Opmerkelijk gegeven: op een totale investering van € 2,2 miljoen bedraagt de WOZ-waarde van de te ruilen grond € 6,6 miljoen. Dit als indicatie van de kostenreductie ten opzichte van een aanpak met (gedwongen) verkoop en koop van percelen (overdrachtsbelasting, rentelasten) om dezelfde herschikking te bereiken.

Urban Hub

Het Stationsgebied Utrecht (zie kader) is een strak geplande gebiedsontwikkeling. Dat betekent niet dat de precieze invulling op onderdelen al overal vastligt. Dat geldt met name voor het Noordgebouw aan de oostzijde van het station. Het programma voorziet in een gebouw van 20 à 25 duizend vierkante meter aan de rand van een voormalig taxiplatform. Na vijf jaar liepen onderhandelingen over het project met NS Vastgoed spaak. Nu gaat de gemeente het project anders aanbesteden, vertelde Pim Venema, manager vastgoed Projectorganisatie Stationsgebied van de gemeente Utrecht. “We kiezen voor een soort concurrentiegerichte dialoog met een toefje boer zoekt vrouw.” Een uitgebreide marktconsultatie met hulp van Fakton leidde tot het concept van een Urban Hub. “Een ontmoetingsplek waar wonen en werken samenkomen.” En: “Eén van de slimste plekken van Nederland.” In het eisenpakket werd veel flexibiliteit gelaten. Zelfs een schetsontwerp ontbrak. Een jaar na het in de markt zetten van de opdracht is in maart jl. de ontwikkelovereenkomst getekend. Het gebouw zal voorzien in retail in de plint, een hotel en woningen.

Samenwerkingspartner Robert van Ieperen van Fakton noemde de aanpak voor het Noordgebouw “geen recept voor nieuw grondbeleid, maar louter een projectstrategie en vooral pragmatiek”. In dit geval was top-down, rationele planning niet aan de orde: “Als je start met Excel, met al je beleidsdocumenten, dan gaat het niet lukken.” Typerend voor de ‘omgekeerde’ aanpak noemde hij het inspiratieboekje dat de gemeente verspreidde. “Wij hebben de ontwikkelaars een glossy brochure gegeven in plaats van die van hen te krijgen.” Uiteindelijk is niet gekozen voor de partij met het hoogste bod. “Dat was niet nodig.” Oftewel, extra kwaliteit mocht iets kosten.
Van Ieperen stelde dat het voor de Urban Hub niet nodigwas op voorhand al een eindbelegger te hebben. “Als je over de juiste marktinformatie beschikt hoeft dat niet. De concurrentie van beleggers gaat komen in dit gebied. Daar kan de gemeente van profiteren. Goed voor de grondwaarde, daar is niets mis mee.”
“Bij het Noordgebouw is top-down en bottom-up in balans”, besloot Cis Apeldoorn de plenaire ochtendbijeenkomst. Na de lunch werd het congres voortgezet met projectbezoeken. De deelnemers konden kiezen uit een bezoek aan Leidsche Rijn, het Stationsgebied (waarvan hieronder een verslag) of Utrecht Science Park. De dag werd afgesloten met een borrel in Museum Speelklok en een speech van burgemeester Jan van Zanen. Hij noemde het een uitdaging om buitenlandse beleggers te interesseren voor woningbouw. “Daarvoor moeten we onze locaties transparanter gaan presenteren.”

Congrestitel: Na de verkiezingen: stedelijke ontwikkeling in beweging
Organisatie: Vereniging van Grondbedrijven
Woensdag 21 mei 2014 | Beatrix Theater, Utrecht

Verslagen van voorgaande VvG-congressen

- Najaarscongres 2013 ‘Kansen zien, kansen pakken!’
- Voorjaarscongres 2013 ‘Gebiedsontwikkeling uit eigen kracht!’
- Najaarscongres 2012 ‘Het landschap van gebiedsontwikkeling in beeld’