Succesfactoren bij knooppuntontwikkeling

Arthur Raphet Meeng, Paul Chorus en Shirin Jaffri

11 oktober 2014

7 minuten

Nieuws Welke factoren zijn van belang voor een succesvolle TOD-strategie in de Metropoolregio Amsterdam (MRA)? Dit was de hoofdvraag in een gezamenlijk onderzoeksproject van de Universiteiten van Amsterdam, Delft en Nijmegen. Hoogleraar Luca Bertolini vat de uitkomsten samen.

‘Succesfactoren bij knooppuntontwikkeling - Afbeelding 1’

Luca Bertolini is hoogleraar Planologie aan de Universiteit van Amsterdam. Hij houdt zich bezig met verkeer, vervoer en infrastructuur en met de relatie tussen ruimtelijke ordening en vervoersplanning. De afgelopen twee jaar leidde hij het onderzoeksproject Implementing Transit-Oriented Development (iTOD) van de Universiteiten van Amsterdam, Delft en Nijmegen. Hij blikt terug op de belangrijkste onderzoeksresultaten.

Welke factoren kunnen een doorbraak forceren bij de ontwikkeling en uitvoering van TOD in de noordelijke Randstad? Het onderzoek naar het antwoord op deze vraag werd verdeeld over drie aandachtsgebieden: de noodzakelijke ruimtelijke en vervoersbeleidsmaatregelen, de publiek-private arrangementen die de financiële haalbaarheid kunnen vergroten en de kennis die nodig is om stakeholders over de streep te trekken. Dit leverde, kort samengevat, vier belangrijke lessen op: ‘We moeten meer afstemmen, meer faciliteren, meer betrekken en meer experimenteren,’ aldus Bertolini.

Meer afstemmen

Bij knooppuntontwikkeling komen allerlei sectoren en schaalniveaus samen. Bertolini: ‘Het gaat over ruimte, over verkeer en vervoer, over wonen en misschien ook wel over een beleid ten aanzien van grote voorzieningen. Het is een lokaal, maar ook een regionaal en nationaal verhaal. Het lokale verhaal heeft betrekking op het gebied en het regionale verhaal op de plek die de knoop inneemt in het netwerk van regionale verplaatsingen. In nationaal opzicht gaat het om generieke regels en fiscale en milieuwetgeving.’
In deze complexe materie is het essentieel dat de overheid zichzelf niet tegenwerkt. Dat gebeurt nog wel. Bertolini noemt het voorbeeld van de woningbouwplannen en de knooppuntontwikkeling. ‘Nog steeds lopen die twee verhalen helemaal uit elkaar. Nu moeten we gaan kijken hoe we dit op elkaar gaan afstemmen, wat overigens wel wat genuanceerder ligt dan alle woningbouw rondom knooppunten te concentreren. Er is ook de fiets, die het mogelijk maakt om op grotere afstand te bouwen.’
Afstemming is vooral op regionaal niveau cruciaal. Bertolini: ‘De verplaatsingen en activiteiten van mensen spelen zich vooral af in de stedelijke regio. We hebben niet één overheid die dat bestuurt, dus het is een zaak van gemeentes, soms van een stadsregio, en van de provincie’.

Consistente signalen

Meer afstemmen betekent volgens Bertolini niet dat de overheid alles moet doen. Integendeel. Wel moet de overheid ervoor zorgen dat de markt de juiste signalen krijgt. ‘Nu zijn de signalen vaak tegenstrijdig. Het is bijvoorbeeld makkelijker om in een weiland te bouwen dan in de buurt van het station. De overheid moet dus consistente signalen geven, marktpartijen de ruimte geven en ze vervolgens oproepen om daar wat mee te doen.’ Om partijen te kunnen faciliteren en in beweging te krijgen, moet de overheid ook begrijpen welke zaken investeringen in de weg staan. Bertolini: ‘Alliantiegesprekken zijn daar een goed middel voor. Die kunnen leiden tot meer begrip over waarom iets niet gebeurt, terwijl het toch door iedereen wenselijk wordt geacht. Alliantiegesprekken kunnen partijen die rond een bepaald knooppunt aanwezig zijn ook in beweging te krijgen. Iedere partij heeft kleinere of grotere investeringsmogelijkheden, alleen doen vaak niks, omdat ze iets niet alleen kunnen oplossen. Op het moment dat ze snappen dat andere partijen ook een stukje kunnen bijdragen, kan de zaak in beweging komen.’

Meer betrekken

De les over betrekken gaat niet zozeer over de marktpartijen, benadrukt Bertolini, als wel over het bredere draagvlak. Het maatschappelijke debat. Dit werkt twee kanten op. ‘Soms gaat het over de overheid die de burgers wil overtuigen en soms gaat het over de overheid die, in gesprek met de burger, ontzettend veel kan leren. Denk bijvoorbeeld aan Perth, een plek waar veel mensen vooraf geen enkele notie hadden van het bestaan van TOD en waar toch behoorlijk draagvlak voor is gecreëerd.’
Draagvlak creëren is een proces dat tijd nodig heeft bij de burger. Het gesprek op gang brengen tussen maatschappij en instituties is daarbij cruciaal. ‘Dat moeten wij denk ik in Nederland veel meer opzoeken dan wij gewend zijn. Het vergt moed van politici en marktpartijen om te zeggen, ik ga er voor!, maar uiteindelijk moet de context ook meewerken. Als je wilt convergeren dan moet je een debat aangaan. Je moet uiteindelijk een behoorlijk deel van de samenleving meekrijgen. En je moet open staan voor kritische geluiden. TOD is zeker niet overal de oplossing, maar ik verwacht dat het in veel gevallen wel een onderdeel van de oplossing kan zijn.’

Meer experimenteren

Een succesvolle TOD-strategie is niet een verhaal van ‘one size fits all’. De voorwaarden en condities zijn steeds anders. Op alle fronten. Niet alleen ruimtelijk, op het gebied van verkeer en vervoer, of in economisch of demografisch opzicht, maar ook politiek-cultureel. Bertolini: ‘Het is nu tijd om het experiment aan te gaan en van elkaar te leren wat wel en wat niet werkt. Misschien is een bepaalde gemeente of regio er meer klaar voor dan een andere, dan moet je daar beginnen. Je moet beginnen waar je kansen ziet. Hier is ook een rol voor de wetenschap weggelegd, die experimenten kan opzetten en kan monitoren.’
Het iTOD-onderzoek naar publiek-private arrangementen toont aan dat er mogelijkheden zijn om de financiële haalbaarheid van TOD positief te beïnvloeden. ‘Allerlei denkexperimenten en modelmatige oefeningen laten zien dat er wel wat in zit. Anderzijds weten wij nog niet wat goed in de altijd verassende werkelijkheid werkt. Om dat goed te begrijpen moet je gaan experimenteren’ Afstemmen, faciliteren, betrekken en experimenteren, het zijn volgens Bertolini geen zaken die in een bepaalde volgorde moeten plaatsvinden: ‘Je moet het allemaal doen! En er gebeurt overigens al heel veel. We zijn absoluut geen land waar niets gebeurt. Het heeft mij enorm verbaasd hoe weinig gemeenten en provincies eigenlijk van elkaar weten. Zeker in het begin van ons onderzoek zag je dat iedereen langs elkaar heen werkte. Zelfs de voorstanders van TOD werkten langs elkaar heen.’

De rol van de markt

Volgens Bertolini kun je bij fundamentele innovaties niet verwachten dat de markt de eerste stap zet, de risico’s zijn te groot. De overheid moet het eerste duwtje geven, in de vorm van subsidies, soepeler wetgeving en investeringen in bijvoorbeeld de openbare ruimte. Toch speelt de markt wel degelijk een rol bij een succesvolle implementatie van TOD. ‘Ik vind de markt in Nederland behoorlijk conservatief. De crisis heeft laten zien dat bepaalde manieren van ontwikkelen niet meer werken. Dit zou het moment moeten zijn om met andere manieren van wonen en werken te experimenteren. Dat gebeurt hier en daar, maar nog niet genoeg. Marktpartijen zouden met bijvoorbeeld twintig procent van hun portefeuille kunnen experimenteren met andere modellen om gebieden te ontwikkelen. Dat heb je echt nodig in een crisis.’
‘Ik denk dat ze zichzelf in de vingers snijden als ze alleen maar wachten op herstel. Er zit veel meer vermogen en wil om te innoveren in de maatschappij dan door de markt wordt verondersteld, zoals vele burgerinitiatieven laten zien. Ook de rol van de overheid moet in deze context van crisis en noodzakelijke innovatie bezien worden. ‘De overheid moet in ieder geval een situatie creëren waarin de markt meer keuzevrijheid heeft om dingen anders te gaan doen. Die wordt nu nog beperkt doordat veel van wat wij nu hebben aan plannen is vastgelegd in allerlei grondposities die uit een totaal andere tijdperk stammen. Ook moet de overheid meer de samenwerkingen durven zoeken met kleinere of nieuwe partijen en niet alleen voor de grote traditionele partijen kiezen.’

TOD Dutch style

Onlangs verscheen een artikel van Leonie Janssen-Jansen en Nick Smit onder de prikkelende titel ‘Beleidsgestuurd bewijs leidt tot TOD-tunnelvisie’. Hierin noemen zij TOD een aanbodgerichte en ideologisch gestuurde visie. ‘Ik vind het goed en nuttig dat zij met dit artikel in feite de ‘believers’ dwingen om in het openbaar met hun argumenten te komen,’ reageert Bertolini. ‘Het is heel belangrijk om een maatschappelijk debat te voeren. Dat leidt tot meer begrip van TOD en een genuanceerd en gedeeld beeld van wat het inhoudt. In een land waar veel mensen fietsen zijn woningen op een paar kilometer afstand van een knooppunt bijvoorbeeld ook TOD. En het is natuurlijk onzin om van ieder treinstation een grootstedelijk centrum te willen maken. Dat betekent echter niet dat ik geen maatschappelijk draagvlak voor TOD zie. Ik denk dat knooppuntontwikkeling niet alleen helpt om duurzaamheids–en bereikbaarheidsproblemen op te lossen, maar dat het ook iets is dat de markt en de mensen zelf willen. Veel mensen kiezen voor een auto-onafhankelijk leven, een leven waarin je alles te voet, per fiets en met het openbaar vervoer kunt doen. Zeker in de grote steden. En er zijn veel meer mensen die een leefstijl willen waarbij je woont op fietsafstand van het station: een TOD Dutch style!’